Спори про відшкодування шкоди між громадянином та суб'єктом владних повноважень є цивільно-правовими та не можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства (№ 6-782цс17 від 16.08.2017)

Фабула судового акту: У липні-серпні 2017 року Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України розглянула кілька справ за однотипними позовами фізичних осіб до управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутицької міської ради Київської області про відшкодування шкоди (зокрема, справи № 377/232/16ц (№ 6-1094цс17), № 377/293/16-ц (№ 6-1113цс17), № 377/294/16-ц (№ 6-1096цс17), № 377/215/16-ц (№ 6-782цс17). Підставами для перегляду Верховним Судом України судових рішень у цих справах стало неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права, а саме ст. ст. 1, 15 ЦПК України та ст. ст. 2, 3, 17 КАС України стосовно компетенції судів.

Кожен із позивачів у цих справах звернувся до суду з позовною заявою в порядку цивільного судочинства. Позивачі зазначали, що в зв’язку з виконанням ними службових обов’язків з ліквідації наслідків на Чорнобильській АЕС на роботах у зоні іонізуючого випромінювання їх здоров’ю було завдано шкоди, вони отримали ІІ групу інвалідності безстроково й кожен із них має право одержувати щорічно допомогу на оздоровлення в розмірі 5 мінімальних заробітних плат, як це передбачено ст. 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», однак відповідач – управління соціального захисту населення виконавчого комітету міської ради, не виплачує допомогу в зазначеному розмірі.

Разом із тим, позивачі не оскаржували дії чи бездіяльність відповідача як суб’єкта владних повноважень. Навпаки, вони посилалися на порушення їх цивільного права на відшкодування шкоди – суму невиплаченої допомоги на оздоровлення позивачі кваліфікували як завдану їм ядерну шкоду, за яку настає цивільна відповідальність згідно з Віденською конвенцією про цивільну відповідальність за ядерну шкоду 1963 року, Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», ст. 1189 Цивільного кодексу України. Позивачі наполягали на тому, що зазначена сума повинна бути стягнута на їх користь як відшкодування шкоди за правилами вказаних законів.

Жодна з позовних заяв не була розглянута судом по суті. Суди відмовили у відкритті провадження в справах, вважаючи, що позивачі оскаржують бездіяльність управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутицької міської ради Київської області, а тому спір є публічно-правовим і позовні заяви підлягають розгляду в порядку адміністративного, а не цивільного судочинства.

За результатами розгляду цих справ Верховний Суд України не погодився з таким тлумаченням судами норм процесуального закону про компетенцію і скасував постановлені судами ухвали. Верховний Суд України у відповідних постановах зробив такий правовий висновок: не вважається публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб'єктом приватного права - фізичною особою, в якому фізична особа звернулася до суду за захистом права не публічного, а цивільного, зокрема права на відшкодування завданої шкоди. У такому випадку це спір про цивільне право, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права.

Оскільки при зверненні до суду з позовом кожен із позивачів у позовній заяві на власний розсуд сформулював предмет та підстави своїх вимог про порушення цивільного права, суд на стадії вирішення питання про відкриття провадження в справі не повинен був довільно вдаватися до оцінки обґрунтованості такого позову та висловлюватися про те, яке право позивача порушено чи не порушено, чи правильно посилається позивач на ту або іншу норму закону і чи правильно він сформулював предмет і підставу позову. Зазначені питання входять до кола тих, які суд має вирішити під час ухвалення рішення за наслідками розгляду справи по суті (ст. 214 ЦПК України). У результаті суд ухвалює рішення або про наявність, або ж про відсутність підстав для задоволення позову в межах того предмета і з тих підстав, що заявлені позивачем.

Аналізуйте судовий акт: ВАСУ: Висновок комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Мінюсту не створює для особи юридичних обов’язків та наслідків, тому НЕ оскаржується в адміністративному суді (ВАСУ від 7 червня 2017р. у справі № 826/7442/16)

Правовідносини щодо реєстрації права власності не є публічно-правовими, а випливають з договірних відносин, тому підлягають вирішенню за правилами цивільного судочинства (ВАСУ, справа № 815/618/16, 12.04.17)

Рішення суб’єкта владних повноважень про передачу у власність земельної ділянки оскаржується у порядку цивільного судочинства і є спором про право (ВСУ від 29 березня 2017р. у справі № 21-3412а16)

Свідоцтво про право власності та рішення державного реєстратора про реєстрацію права власності на нерухомість оскаржується за правилами цивільного судочинства (ВСУ від 24 січня 2017р. у справі № 21-1559а16)

В порядку цивільного судочинства розглядаються спори про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та її затвердження, передачу з/д у приватну власність, державну реєстрацію з/д (ВСУ від 31 січня 2017р. у справі № 21-1237а16)

ПРАВОВИЙ ВИСНОВОК ВСУ у справі № 6-782цс17: Відповідно до статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі – ЦПК України) у порядку цивільного судочинства суди розглядають справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ за Кодексом адміністративного судочинства України (далі – КАС України) (стаття 17), Господарським процесуальним кодексом України (статті 1, 12), Кримінальним процесуальним кодексом України або Кодексом України про адміністративні правопорушення віднесено до компетенції адміністративних, господарських судів, до кримінального провадження чи до провадження в справах про адміністративні правопорушення. Законом може бути передбачено розгляд інших справ за правилами цивільного судочинства.

Згідно з пунктами 1, 5 частини другої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, а також спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення – публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов’язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов’язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Отже, основною визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні. Сторони в адміністративному спорі ще до його виникнення повинні перебувати у відносинах вертикального підпорядкування.

З огляду на положення статей 1 та 15 ЦПК України, статті 2 КАС України не вважається публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб’єктом приватного права – фізичною особою, в якому фізична особа звернулася до суду за захистом права не публічного, а цивільного, зокрема права на відшкодування завданої шкоди. У такому випадку це спір про цивільне право, хоч в спорі й бере участь суб’єкт публічного права.

Суддя Верховного Суду України В.І. Гуменюк

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 серпня 2017 року м. Київ

Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України у складі:

розглянувши в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до управління соціального захисту населення Славутицької міської ради Київської області про відшкодування шкоди, завданої внаслідок невиплати щорічної допомоги на оздоровлення, за заявою управління соціального захисту населення Славутицької міської ради Київської області про перегляд ухвали колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 березня 2017 року,

в с т а н о в и л а :

У березні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з указаним позовом, посилаючись на те, що у зв’язку з виконанням нею службових обов’язків з ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській атомній електростанції (далі – ЧАЕС) з 1986 по 1991 рік на роботах у зоні іонізуючого випромінювання її здоров’ю завдано шкоди, внаслідок чого вона отримала 2 групу інвалідності (довічно). Позивачка вказувала на те, що відповідно до Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду від 25 травня 1963 року, Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», статті 1189 Цивільного кодексу України вона має цивільне право на відшкодування ядерної шкоди, завданої ушкодженням її здоров’я на роботах з ліквідації наслідків ядерної аварії на ЧАЕС. Станом на березень 2016 року управління соціального захисту населення Славутицької міської ради Київської області (далі – Управління) не виплатило їй щорічну допомогу на оздоровлення за 2013 рік за шкоду заподіяну здоров’ю під час ліквідації наслідків ядерної аварії на ЧАЕС у розмірі 5 мінімальних заробітних плат відповідно до частини четвертої статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», а виплатило лише частково в розмірі 120 грн.

З урахуванням наведеного, позивачка просила стягнути з Управління на свою користь шкоду в розмірі 6 тис. 770 грн, пов’язану з невиплатою їй як інваліду 2 групи щорічної допомоги на оздоровлення за 2013 рік у зв’язку з ушкодженням здоров’я під час ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, що передбачено частиною четвертою статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Славутицький міський суд Київської області ухвалою від 18 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Апеляційного суду Київської області від 23 травня 2016 року, у відкритті провадження в цій справі відмовив на підставі статті 15, пункту 1 частини другої статті 122 Цивільного процесуального кодексу України (далі – ЦПК України).

Колегія суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ухвалою від 1 березня 2017 року ухвали судів першої та апеляційної інстанцій скасувала та передала справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

У заяві Управління про перегляд судового рішення порушується питання про скасування ухвали колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 березня 2017 року та передачу справи на розгляд до суду касаційної інстанції з передбаченої пунктом 2 частини першої статті 355 ЦПК України підстави неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права – при оскарженні судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі або яке прийнято з порушенням правил підсудності або встановленої законом компетенції судів щодо розгляду цивільних справ, а саме статей 15 та 122 ЦПК України, статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України).

Обґрунтовуючи зазначену підставу подання заяви про перегляд судового рішення, Управління посилається на ухвали колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 12 та 29 грудня 2016 року.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в заяві доводи, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що заява задоволенню не підлягає з огляду на таке.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3605 ЦПК України Верховний Суд України відмовляє у задоволенні заяви, якщо обставини, які стали підставою перегляду справи, не підтвердилися, або норми права у рішенні, про перегляд якого подана заява, були застосовані правильно.

Суди встановили, що, пред’являючи позов, ОСОБА_1 просила стягнути з Управління на свою користь 6 тис. 770 грн як шкоду, пов’язану з невиплатою щорічної допомоги на оздоровлення за 2013 рік у зв’язку з ушкодженням здоров’я під час ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС у розмірі, передбаченому частиною четвертою статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», як інваліду 2 групи.

Відмовляючи у відкритті провадження в справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ОСОБА_1, звертаючись до суду з даним позовом, оскаржувала бездіяльність Управління, яка полягала в невиплаті їй щорічної допомоги на оздоровлення за 2013 рік, на підставі частини четвертої статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Отже, такий спір є публічно-правовим та підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.

Суд касаційної інстанції, скасовуючи ухвали судів першої та апеляційної інстанцій та направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, виходив з того, що з огляду на положення статті 1 ЦПК України та статті 2 КАС України, не вважається публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб’єктом владних повноважень) як суб’єктом публічного права та суб’єктом приватного права – фізичною особою, в якому управлінські дії суб’єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної особи. У такому випадку це спір про право цивільне, хоч у спорі бере участь суб’єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

Посилання заявника на ухвалу колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 29 грудня 2016 року для підтвердження підстави перегляду судового рішення, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 355 ЦПК України, не може братися до уваги, оскільки вказане судове рішення було скасоване постановою Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України від 5 липня 2017 року.

Проте в наданій для порівняння ухвалі колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 12 грудня 2016 року суд касаційної інстанції, залишаючи без змін ухвали судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у відкритті провадження у справі за позовом про відшкодування шкоди, завданої внаслідок невиплати щорічної допомоги на оздоровлення, виходив з того, що спір виник з управлінням соціального захисту населення виконавчого комітету міської ради, який є суб’єктом владних повноважень, щодо оскарження його бездіяльності в частині невиплати в належному розмірі щорічної допомоги на оздоровлення, передбаченої статтею 48 «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Отже, наявне неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права, а саме статті 15 ЦПК України та статті 17 КАС України.

Усуваючи розбіжності в застосуванні касаційним судом зазначених вище норм процесуального права, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України виходить з такого.

Відповідно до статті 15 ЦПК України у порядку цивільного судочинства суди розглядають справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ за КАС України (стаття 17), Господарським процесуальним кодексом України (статті 1, 12), Кримінальним процесуальним кодексом України або Кодексом України про адміністративні правопорушення віднесено до компетенції адміністративних, господарських судів, до кримінального провадження чи до провадження в справах про адміністративні правопорушення. Законом може бути передбачено розгляд інших справ за правилами цивільного судочинства.

Згідно з пунктами 1, 5 частини другої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, а також спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення – публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов’язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов’язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Отже, основною визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні. Сторони в адміністративному спорі ще до його виникнення повинні перебувати у відносинах вертикального підпорядкування.

З огляду на положення статей 1 та 15 ЦПК України, статті 2 КАС України не вважається публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб’єктом приватного права – фізичною особою, в якому фізична особа звернулася до суду за захистом права не публічного, а цивільного, зокрема права на відшкодування завданої шкоди. У такому випадку це спір про цивільне право, хоч в спорі й бере участь суб’єкт публічного права.

Таким чином, у справі яка переглядається, суд касаційної інстанції правильно застосував зазначені норми процесуального права, тому ухвала суду касаційної інстанції, яку заявник просить переглянути, є обґрунтованою.

За таких обставин підстави для задоволення заяви Управління про перегляд ухвали колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 березня 2017 року відсутні.

Керуючись статтями 355, 3603 та 3605 ЦПК України, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а :

У задоволенні заяви управління соціального захисту населення Славутицької міської ради Київської області про перегляд ухвали колегії суддів судової палати у цивільних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 березня 2017 року відмовити.

Постанова Верховного Суду України є остаточною і може бути оскаржена тільки на підставі, встановленій пунктом 3 частини першої статті 355 ЦПК України.