ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2016 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючогоКривенди О.В.,

суддів:Волкова О.Ф., Гриціва М.І., Прокопенка О.Б.,

при секретарі судового засідання Ключник А.Ю.,

за участю представників:

позивачів - Шкути О.О.,

відповідача - Мишковець О.В.,

Генеральної прокуратури України - Баклан Н.Ю., -

розглянувши у відкритому судовому засіданні у режимі відеоконференції справу за позовом Геройської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, Великокардашинської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, громадської організації «Голопристанська районна громадська організація Українського товариства мисливців та рибалок», товариства з обмеженою відповідальністю «Дельта-Люкс» до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача, - Міністерство екології та природних ресурсів, за участю Генеральної прокуратури України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 24 листопада 2015 року № 657/2015 «Про створення національного природного парку «Нижньодніпровський» (далі - Указ № 657/2015, Нацпарк відповідно),

в с т а н о в и л а:

У травні 2016 року позивачі звернулися до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом, у якому просили визнати протиправним та скасувати Указ № 657/2015.

На обґрунтування позову зазначили, що спірний Указ видано з порушенням положень Закону України від 16 червня 1992 року № 2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закон № 2456-XII), зокрема, всупереч вимогам:

- статей 44, 45 - відсутні будь-яке економічне забезпечення та економічне обґрунтування необхідності створення природно-заповідного фонду;

- статті 51 - клопотання Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Херсонській області про необхідність створення Нацпарку не містить чіткого обґрунтування необхідності його створення, характеристики природоохоронної, наукової, естетичної та іншої цінності природних комплексів та об'єктів, що пропонуються для заповідання, відсутні відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання, власників та користувачів природних ресурсів;

- частини другої статті 52 - відсутнє погодження клопотань про створення Нацпарку іншими землекористувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання, зокрема, органів місцевого самоврядування Бериславського, Білозерського, Голопристанського, Цюрупинського районів Херсонської області, м. Нової Каховки і м. Херсону;

- частини третьої статті 52 - не розроблено проект створення Нацпарку.

Крім того, на території, що передана під створення Нацпарку, вже виділені об'єкти природно-заповідного фонду, а частина території Нацпарку знаходиться під мисливськими угіддями, наданими у користування на 49 років, що порушує права користувачів.

Суд установив, що до території Нацпарку, створеного Указом № 657/2015, погоджено в установленому порядку включення 80 177,8 га земель державної власності, а саме: 14 479,8 га земель державної власності, які надаються Нацпарку в постійне користування, у тому числі з вилученням у землекористувачів, згідно з додатком 1, та 65 698 га земель державної власності, які включаються до території Нацпарку без надання йому в постійне користування згідно з додатком 2.

Згідно з додатком 1 до спірного Указу надання земель державної власності у постійне користування Нацпарку, у тому числі з вилученням у землекористувачів, погоджено з державним підприємством (далі - ДП) «Херсонське лісомисливське господарство» - 13 006,1 га, ДП «Каховське лісове господарство» - 181,4 га, ДП «Збур'ївське лісове господарство» - 163,3 га, з Херсонською обласною державною адміністрацією землі державної власності, що розташовані на території: Білозерського району - 280 га, в акваторії Дніпро-Бузького лиману Білозерського району - 849 га.

Згідно з додатком 2 до спірного Указу включення земель державної власності до території Нацпарку без надання йому у постійне користування погоджено з ДП «Херсонське лісомисливське господарство» - 14 757,4 га, ДП «Каховське лісове господарство» - 2265,2 га, ДП «Степовий ім. В.М. Виноградова філіал Українського науково-дослідного інституту лісового господарства і агромеліорації» - 328,5 га, з Херсонською обласною державною адміністрацією на території: Бериславського району - 1701,2 га, Білозерського району - 2872,51 га, Голопристанського району - 20 219,7 га, Цюрупинського району - 280 га, м. Нової Каховки - 2102,09 га, м. Херсона - 2285 га, в акваторії Дніпро-Бузького лиману Білозерського району - 18 886,4 га.

Вищий адміністративний суд України постановою від 1 серпня 2016 року в задоволенні позову відмовив.

У заяві про перегляд цього судового рішення Верховним Судом України з підстави, передбаченої пунктом 4 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), представник позивачів Шкута Олег Олегович наводить доводи, аналогічні доводам позовної заяви щодо недотримання процедури і порядку створення об'єкта природно-заповідного фонду, оскільки саме сільські ради мають право вирішувати питання створення таких об'єктів і погоджувати клопотання як користувачі і власники природних ресурсів. Вважає, що суд необґрунтовано не залучив до участі у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивачів, і безпідставно залучив Генеральну прокуратуру України. Не погоджується також із рішенням суду, яким зобов'язано сплатити судовий збір окремо кожного позивача в установленому розмірі. Просить скасувати постанову Вищого адміністративного суду України від 1 серпня 2016 року і задовольнити позовні вимоги.

Заслухавши представника позивачів, який підтримав подану ним заяву і просив її задовольнити, пояснення представників відповідача та Генеральної прокуратури України про законність оскарженого Указу, перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що заява задоволенню не підлягає з таких підстав.

Згідно з вимогами частини третьої статті 2 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Порядок створення й оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлений Законом № 2456-XII.

Відповідно до статті 51 цього Закону підготовка і подання клопотань про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду можуть здійснюватися органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, науковими установами, природоохоронними громадськими об'єднаннями або іншими заінтересованими підприємствами, установами, організаціями та громадянами. Клопотання подаються до державних органів, уповноважених проводити їх попередній розгляд.

Клопотання має містити обґрунтування необхідності створення чи оголошення території або об'єкта природно-заповідного фонду певної категорії, характеристику природоохоронної, наукової, естетичної та іншої цінності природних комплексів та об'єктів, що пропонуються для заповідання, відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання, власників та користувачів природних ресурсів, а також відповідний картографічний матеріал.

До клопотань додаються документи, що підтверджують та доповнюють обґрунтування необхідності створення чи оголошення територій або об'єктів природно-заповідного фонду.

Згідно з положеннями статті 52 Закону № 2456-XII клопотання про необхідність створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду попередньо розглядається у місячний строк щодо територій та об'єктів загальнодержавного значення - центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища.

У разі схвалення клопотань центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища та його органами на місцях, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища проводиться їх погодження з власниками та первинними користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання.

Спеціально уповноваженим органом державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є центральний орган виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища. Для забезпечення державного управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду можуть створюватися спеціальні підрозділи центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища та його органів на місцях (стаття 11 Закону № 2456-XII).

Статтею 53 зазначеного Закону встановлено, що рішення про створення природних заповідників, національних природних парків, а також щодо інших територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення приймаються Президентом України.

Конституційні повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституції України, відповідно до якої Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, що є обов'язковими до виконання на території України.

Вимоги щодо порядку підготовки та внесення на розгляд глави держави проектів актів Президента України - указів і розпоряджень визначені Положенням про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженим Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006 (далі - Положення).

Так, у пункті 5 Положення визначено коло осіб, які вносять главі держави проекти актів Президента України. Зокрема, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади України вносять проекти актів Президента України через Кабінет Міністрів України, крім випадків, передбачених законами України, актами і дорученнями Президента України.

Згідно з пунктом 8 Положення проект акта Президента України вноситься на паперовому носії разом із його електронною копією, а також із супровідним листом, пояснювальною запискою, довідковими та аналітичними матеріалами, довідкою про погодження проекту (із зазначенням посадових осіб, з якими погоджено проект акта), якщо інше не передбачено законами України, актами Президента України. Пояснювальна записка має містити обґрунтування необхідності видання акта, посилання на норми Конституції, законів України, на основі і на виконання яких пропонується видання відповідного акта Президента України, характеристику його основних положень, інформацію про нормативно-правове регулювання відповідного питання.

Відповідно до пункту 10 Положення проекти актів Президента України, що вносяться Кабінетом Міністрів України, мають бути:

- завізовані Прем'єр-міністром України (у разі його відсутності - Першим віце-прем'єр-міністром України чи відповідним Віце-прем'єр-міністром України), а також міністрами (у разі їх відсутності - заступниками міністрів), керівниками центральних органів виконавчої влади, до компетенції яких належать питання, що пропонуються до вирішення проектом акта Президента України;

- погоджені з Міністерством юстиції України - якщо вони мають нормативний характер;

- погоджені з Міністерством фінансів України - якщо їх видання впливає на видаткову, доходну частину державного бюджету.

Довідка про погодження проекту акта Президента України, що подається Кабінетом Міністрів України, має бути підписана Міністром Кабінету Міністрів України (у разі його відсутності - першим заступником, заступником Міністра Кабінету Міністрів України).

Згідно з оскаржуваною постановою суд відмовив у задоволенні позову, оскільки дійшов висновку, що спірний Указ видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і відповідач не порушив прав, свобод та інтересів позивачів.

При цьому суд виходив із того, що ініціатором створення Нацпарку виступило Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Херсонській області, яке звернулося з відповідним клопотанням до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України. Клопотання обґрунтовано тим, що створення Нацпарку передбачено -Законом України від 21 вересня 2000 року № 1989-III «Про загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 20002015 роки» <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2012_05_17/pravo1/T001989.html?pravo=1>, метою створення цього об'єкта є недопущення знищення ділянки р. Дніпра з прилеглими територіями, на яких збереглися типові та рідкісні угрупування заплавних лісів, боліт, лук, піщаних степів, степових схилів та балок, відслонень гірських порід, у тому числі 12 рідкісних типів рослинності, які включені до Зеленої книги України. До клопотання додано наукове обґрунтування щодо подальшого створення Нацпарку та відповідна картосхема. Також у матеріалах справи міститься проект створення Нацпарку, що включає наукове обґрунтування, яке містить розділ «Соціально-економічні та екологічні наслідки національного природного парку «Нижньодніпровський», відповідні картографічні матеріали та погодження первинними користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання.

Суд установив, що отримання департаментом екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації та Міністерством екології та природних ресурсів України необхідних погоджень підтверджується наявними в матеріалах справи листами Головного управління Держземагентства у Херсонській області, Херсонського обласного управління водних ресурсів, ДП «Каховське лісове господарство», ДП «Херсонське лісомисливське господарство», ДП «Збур'ївське лісомисливське господарство», ДП «Степовий ім. В.М. Виноградова філіал Українського науково-дослідного інституту лісового господарства і агромеліорації», а також розпорядженням голови обласної державної адміністрації про погодження створення Нацпарку в межах території Бериславського, Білозерського, Голопристанського, Цюрупинського районів і Новокаховської та Херсонської міських рад Херсонської області загальною площею 80 177,8 га згідно з експлікацією.

Підготовлений Міністерством екології та природних ресурсів України проект спірного Указу був погоджений в установленому порядку з Херсонською обласною державною адміністрацією, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Національною академією наук України, Міністерством фінансів України, Міністерством аграрної політики та продовольства України, Державним агентством лісових ресурсів України та Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру, отримано позитивний правовий висновок Міністерства юстиції України, а також схвалений на засіданні Уряду.

Листом Кабінету Міністрів України від 29 вересня 2015 року № 16207/0/2-15 за підписом Прем'єр-міністра України А. Яценюка пропозиція щодо створення Нацпарку скерована Президенту України.

Після надходження до глави держави в установленому порядку пропозиції щодо утворення Нацпарку та відповідних матеріалів Президент України видав спірний Указ.

Таким чином, суд з'ясував усі питання щодо підготовки та внесення на розгляд глави держави проекту спірного Указу, наявність пояснювальної записки до його проекту, довідки про погодження проекту, інших довідкових та аналітичних матеріалів.

За таких обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд належним чином перевірив доводи позивачів про незаконність спірного Указу через порушення порядку створення Нацпарку і встановив, що передбачені законодавством вимоги щодо процедури та порядку створення й оголошення території та об'єктів природно-заповідного фонду відповідач дотримав.

Безпідставними є твердження в заяві про порушення прав осіб, яким суд відмовив у залученні їх до участі у справі як третіх осіб.

Відповідно до частини другої статті 53 КАС треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки.

Мотивуючи своє рішення у цій частині, суд виходив із того, що заява Новокаховської міської ради Херсонської області, Дніпрянської селищної ради м. Нової Каховки Херсонської області, Бургунської сільської ради Бериславського району Херсонської області, Широкобалківської сільської ради Білозерського району Херсонської області, Отрадокам'янської сільської ради Бериславського району Херсонської області, Херсонської міської організації українського товариства мисливців і рибалок, Новокаховської міської організації Українського товариства мисливців і рибалок, Бериславської районної організації Українського товариства мисливців і рибалок, Білозерської районної організації Українського товариства мисливців і рибалок не містить обґрунтування існування між ними та позивачами правовідносин і можливості впливу рішення суду в цій справі на їхні права і обов'язки.

Необґрунтованими є твердження у заяві про неправомірну участь Генеральної прокуратури України, оскільки суд залучив її до участі у справі за клопотанням заступника Генерального прокурора України про забезпечення участі у справі прокурора з метою захисту інтересів держави відповідно до статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», тобто суд вирішив питання щодо вступу прокурора у справу відповідно до вимог статті 60 КАС.

Не вважає колегія суддів обґрунтованими й наведені в заяві доводи про те, що суд порушив вимоги чинного законодавства, зобов'язавши позивачів сплатити судовий збір.

Відповідно до положень статті 6 Закону України від 8 липня 2011 року № 3674-VI «Про судовий збір» у разі, коли позов немайнового характеру подається одночасно кількома позивачами до одного або кількох відповідачів, судовий збір сплачується кожним позивачем окремим платіжним документом у розмірах, установлених статтею 4 цього Закону за подання позову немайнового характеру.

Статею 4 вказаного Закону встановлено розміри ставок судового збору: за подання суб'єктом владних повноважень, юридичною особою до адміністративного суду адміністративного позову немайнового характеру ставка судового збору становить 1 розмір мінімальної заробітної плати.

За таких обставин колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що Вищий адміністративний суд України розглянув справу з дотриманням норм матеріального і процесуального права, у зв'язку з чим підстав для скасування постановленого у справі рішення, про що йдеться у заяві представника позивачів, немає.

Керуючись пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», статтями 171-1, 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

У задоволенні заяви представника позивачів Шкути Олега Олеговича відмовити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий О.В. Кривенда

Судді: О.Ф. Волков М.І. Гриців О.Б. Прокопенко