ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"31" березня 2016 р. м. Київ К/800/46871/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого Кравцова О.В.,

суддів Єрьоміна А.В.,

Цуркана М.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2012 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2013 року у справі за позовом Обласного комунального закладу «База спеціального медичного постачання» до Головного державного фінансового інспектора відділу моніторингу ризикових операцій та державних закупівель Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області Семєйко Я.В., Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

У липні 2012 року Обласний комунальний заклад «База спеціального медичного постачання» (далі - Комунальний заклад) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Головного державного фінансового інспектора відділу моніторингу ризикових операцій та державних закупівель Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області Семєйко Я.В., Державної фінансової інспекції (далі - ДФІ) в Дніпропетровській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2012 року позов задоволено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2013 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове - про часткове задоволення позову. Скасовано вимоги ДФІ в Дніпропетровській області про скасування торгів по закупівлі витратних матеріалів для перітоніального діалізу, що відбулись, розірвання укладених договорів від 14 травня 2012 року № 28/2012 та № 29/2012, покарання невідомих винних осіб і надання документів про виконання даних вимог, викладених в листі від 16 липня 2012 року № 04-31-05-15/8371. У решті позову відмовлено.

Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволеного позову, ДФІ в Дніпропетровській області звернулась до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просила скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволеного позову та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження, установленому пунктом 2 частини першої статті 222 КАС України у зв'язку з неприбуттям належним чином повідомлених про час і місце судового засідання осіб, які беруть участь у справі.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що головним державним фінансовим інспектором відділу моніторингу ризикових операцій та державних закупівель ДФІ в Дніпропетровській області Семєйком Я.В. проведено позапланову перевірку державних закупівель в Обласному комунальному закладі «База спеціального медичного постачання» Головного управління охорони здоров'я за період з 1 січня 2012 року по 25 червня 2012 року, за результатами якої складено акт від 17 липня 2012 року №31-21/14 (далі - Акт ревізії).

Також відповідач надіслав Комунальному закладу лист від 16 липня 2012 року № 04-31-05-15/8371 «Про направлення рекомендацій» (далі - Лист № 04-31-05-15/8371). Відповідно до змісту вказаного Листа № 04-31-05-15/8371 на підставі наданих Комунальним закладом копій документів ДФІ в Дніпропетровській області встановлено порушення з боку позивача окремих положень Закону України від 1 червня 2010 року № 2289-VI «Про здійснення державних закупівель» (далі - Закон № 2289).

Ураховуючи, виявлені факти порушень у сфері державних закупівель при проведенні Комунальним закладом процедури закупівлі витратних матеріалів, ДФІ в Дніпропетровській області у Листі № 04-31-05-15/8371 рекомендувала позивачу наступне.

а) Вжити заходів щодо відміни замовником відкритих торгів закупівлі витратних матеріалів відповідно до частини першої статті 30 Закону № 2289;

б) Вжити заходів щодо розірвання договорів від 14 травня 2012 року № 28/2012, № 29/2012 укладених Комунальним закладом з переможцем відкритих торгів - ТОВ «Лінк-Медитал»;

в) Розглянути питання про притягнення до відповідальності винних осіб;

г) В подальшому складання документації з конкурсних торгів здійснювати з урахуванням вимог пункту 2 частини другої статті 22 Закону № 2289;

д) Проводити державні закупівлі з дотриманням вимог Закону № 2289, яким визначено правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти.

Інформацію про вжиті заходи (із додаванням належним чином оформлених копій підтверджуючих документів) по кожному з перелічених пунктів, як зазначено в листі, необхідно направити на адресу ДФІ в Дніпропетровській області в термін до 25 липня 2012 року.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що висновки, які відображені відповідачем в Акті ревізії щодо порушення Комунальним закладом Закону № 2289 зроблені невірно, без дослідження всіх доказів та не відповідають фактичним обставинам справи.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції виходив з протиправності вимог ДФІ в Дніпропетровській області в частині, яка стосується скасування торгів по закупівлі витратних матеріалів для перітоніального діалізу, що відбулись, розірвання укладених договорів від 14 травня 2012 року № 28/2012 та № 29/2012, покарання невідомих винних осіб і надання документів про виконання даних вимог, викладених в Листі № 04-31-05-15/8371.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України з такими висновками судів попередніх інстанцій не погоджується, а рішення цих судів вважає передчасними, з огляду на наступне.

Частиною другою статті 220 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Враховуючи вищенаведені норми, колегія суддів здійснює перегляд судових рішень в межах касаційної скарги - в частині задоволення позовних вимог про скасування вимог ДФІ в Дніпропетровській області, які стосуються скасування торгів по закупівлі витратних матеріалів для перітоніального діалізу, що відбулись, розірвання укладених договорів від 14 травня 2012 року № 28/2012 та № 29/2012, покарання невідомих винних осіб і надання документів про виконання даних вимог, викладених в Листі № 04-31-05-15/8371, проте зазначає наступне.

Загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22 грудня 2010 року № 984 (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 12 січня 2011 року за № 34/18772), згідно з яким акт - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.

У цьому випадку Акт ревізії, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС.

За змістом частини першої статті 13 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939) дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про порушення вимог законодавства є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Отже, предметом оскарження відповідно до статті 13 Закону № 2939 є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що Акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Посилаючись на протиправність дій відповідача щодо відображення відповідних висновків в Акті ревізії та Листі № 04-31-05-15/8371, позивач фактично оскаржує Акт ревізії (висновки), що унеможливлює розгляд такого спору в судовому порядку.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 10 вересня 2013 року у справі № 21-237а13.

Таким чином, рішення суду апеляційної інстанції у цій справі в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправними дій відповідача є обґрунтованим та відповідає наведеній практиці Верховного Суду України.

Надаючи правову оцінку рішенню суду апеляційної інстанції в частині задоволеного позову, колегія суддів виходить з такого.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 1 розділу 3 «Оформлення та реалізація результатів перевірки державних закупівель» Порядку проведення перевірок державних закупівель органами державної контрольно-ревізійної служби, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26 червня 2007 року № 136 (чинного на час виникнення спірних відносин), результати перевірки державних закупівель, проведеної органами ДКРС, викладаються в акті перевірки. У випадках призупинення перевірки - в акті перевірки з окремих питань. Складання акта перевірки (акта перевірки з окремих питань), подання його на підпис та підписання, реалізація результатів перевірки державних закупівель проходять за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38 - 47, абзацами першим, другим пункту 48, пунктами 49 - 52 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок №550), з урахуванням норм, установлених цим Порядком.

Згідно з положеннями пунктів 45 і 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Відповідно до пункту 7 статті 10 статті Закону № 2939 визначено право органу державного фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства

Таким чином, обов'язкові до виконання об'єктом перевірки вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування надсилаються (пред'являються) після оформлення результатів перевірки шляхом складання відповідного акта та, у разі наявності, розгляду відповідних заперечень на цей акт перевірки.

Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що Лист № 04-31-05-15/8371, адресований директору Комунального закладу, оформлено 16 липня 2012 року, тобто до закінчення перевірки та складання Акта ревізії. Крім того, зазначений Лист № 04-31-05-15/8371, як установлено судами попередніх інстанцій, містить не вимоги, а рекомендації щодо усунення виявлених під час ревізії порушень законодавства.

Відповідно до статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції в частині задоволеного позову названим вимогам процесуального закону не відповідає у зв'язку з наступним.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Зважаючи на те, що Лист № 04-31-05-15/8371 носить виключно рекомендаційний характер і не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, а викладені у ньому рекомендації не зумовлюють виникнення будь-яких прав чи обов'язків для Комунального закладу, робота (діяльність) якого перевірялась, то, відповідно, вказаний Лист і окремі його положення не можуть бути предметом спору в судовому порядку. Таким чином, відсутні підстави для скасування рекомендацій, викладених у Листі № 04-31-05-15/8371, зокрема щодо скасування торгів по закупівлі витратних матеріалів для перітоніального діалізу, що відбулись, розірвання укладених договорів від 14 травня 2012 року № 28/2012 та № 29/2012, покарання невідомих винних осіб і надання документів про виконання даних вимог.

Отже, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову в частині скасування вимоги ДФІ в Дніпропетровській області про скасування торгів по закупівлі витратних матеріалів для перітоніального діалізу, що відбулись, розірвання укладених договорів від 14 травня 2012 року № 28/2012 та № 29/2012, покарання невідомих винних осіб і надання документів про виконання даних вимог, викладених в листі від 16 липня 2012 року № 04-31-05-15/8371, а тому рішення цього суду в означеній частині підлягає скасуванню.

Відповідно до частини першої статті 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2013 року в частині скасування вимоги Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області про скасування торгів по закупівлі витратних матеріалів для перітоніального діалізу, що відбулись, розірвання укладених договорів від 14 травня 2012 року № 28/2012 та № 29/2012, покарання невідомих винних осіб і надання документів про виконання даних вимог, викладених в листі від 16 липня 2012 року № 04-31-05-15/8371 - скасувати, прийнявши у цій частині нове рішення - про відмову у задоволенні позову.

У решті постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2013 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді Кравцов О.В.

Єрьомін А.В.

Цуркан М.І.