ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"30" березня 2016 р. м. Київ К/800/14410/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Конюшка К.В.,

Донця О.Є.,

при секретарі: Скавуляк Т.В.,

за участю представників сторін: прокурора Гудименко Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції у Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29 січня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2013 року у справі за позовом Служби автомобільних доріг у Запорізькій області до Державної фінансової інспекції у Запорізькій області, треті особи: дочірнє підприємство «Запорізький облавтодор» відкритого акціонерного товариства Державної акціонерної компанії «Автомобільні дороги України», товариство з обмеженою відповідальністю «Бахчисарайське дорожньо-будівельне управління», про визнання нечинною вимоги,

в с т а н о в и л а:

Служба автомобільних доріг у Запорізькій області звернулись до суду з позовом до Державної фінансової інспекції у Запорізькій області про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3, 4 вимоги про усунення порушень від 23.10.2012 №06-21/08.

Позовні вимоги мотивовано протиправністю оскаржуваних пунктів вимоги як таких, що сформовано на підставі хибних висновків акту ревізії щодо завищення понесених позивачем витрат на оплату вартості робіт з виготовлення асфальтобетонних сумішей.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 29 січня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2013 року, позов задоволено: визнано протиправними та скасовано пункти 2, 3, 4 вимоги Державної фінансової інспекції в Запорізькій області від 28.11.2012 №08-06-14-14/10552; вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

У поданій касаційній скарзі Державна фінансова інспекція у Запорізькій області із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати рішення судів попередніх інстанцій та постановити нове, яким відмовити у задоволенні позову.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Державною фінансовою інспекцією у Запорізькій області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Запорізькій області за період з 01.04.2012 по 01.07.2012, за результатами якої складено акт від 23.10.2012 №06-21/18.

На підставі акту ревізії від 23.10.2012 №06-21/18 Державною фінансовою інспекцією у Запорізькій області сформовано та на адресу позивача надіслану вимогу про усунення виявлених порушень від 23.10.2012 №06-21/08.

У пункті 2 вимоги від 23.10.2012 №06-21/08 зазначено, що в порушення п.1.5, п.2.7, 2.8 ВБН Д.1.1-218-1-2001 «Порядок визначення вартості будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонтів автомобільних доріг загального користування (державного та місцевого значення)», п.5.9 Методичних рекомендацій з калькулювання вартості матеріальних ресурсів, виготовлених на власному підсобному господарстві МР Д.1.2-218-03450778-767:2010, за рахунок завищення витрат на виготовлення асфальтобетонних сумішей по статті «Витрати на утримання та експлуатацію устаткування» вартість підрядних робіт з поточного ремонту автомобільних доріг у актах форми №КБ-2в за грудень 2011 року №№1БДСУ-6БДСУ по договору від 15.11.2011р. №416Д-11 між Службою та ТОВ «Бахчисарайське дорожньо-будівельне управління» (далі - ТОВ «БДБУ») завищена на загальну суму 706198,27грн. У зв'язку із зазначеним необхідно:

скласти акти форми №КБ-2в та №КБ-3 на зменшення вартості підрядних робіт, на підставі яких відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість ТОВ «БДБУ» в сумі 706 198,27грн.;

стягнути кошти в загальній сумі 706 198,27грн. шляхом перерахування підрядником на розрахунковий рахунок Служби, у тому числі шляхом пред'явлення позовів до суду (з подальшим перерахуванням в дохід бюджету);

в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у сумі 706 198,27 грн. у порядку та розмірі, встановленому ст.1166 ЦК України (з подальшим перерахуванням в дохід бюджету).

У пункті 3 вимоги від 23.10.2012 №06-21/08 зазначено, що в порушення п.1.5. п. 2.7, 2.8 ВБН Д. 1.1-218-1-2001. п.5.9 Методичних рекомендацій, за рахунок завищення витрат на виготовлення асфальтобетонних сумішей по статті «Витрати на утримання та експлуатацію устаткування» вартість підрядних робіт з поточного ремонту автомобільних доріг у актах форми №КБ-2в за жовтень-грудень 2011 року по договору від 25.08.2011р. №414-11 між Службою та ДП «Запорізький облавтодор» завищена на загальну суму 655 206,94 грн., а саме: у актах за жовтень 2011 №КДСЗ-КДС6, за листопад 2011 року №КДС8, за грудень 2011 року №КДС6. КДС7. КДС9 (субпідрядник - ТОВ «Союз КДС») - 635 239,99 грн.; у актах за грудень 2011 року №№ШБУ 1 -ШБУ6 (субпідрядник - ТДВ «Київське ШБУ №27») - 19 966,95 грн. У зв'язку із зазначеним необхідно:

скласти акти форми №КБ-2в та №КБ-3 на зменшення вартості підрядних робіт, на підставі яких відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість ДІЇ „Запорізький облавтодор" в сумі 655 206,94 грн.;

стягнути кошти в загальній сумі 655 206,94 грн. шляхом перерахування підрядником на розрахунковий рахунок Служби, у тому числі шляхом пред'явлення позовів до суду (з подальшим перерахуванням в дохід бюджету);

в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у сумі 655 206,94 грн. у порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України (з подальшим перерахуванням в дохід бюджету).

У пункті 4 вимоги від 23.10.2012 №06-21/08 зазначено, що в порушення п. 2.1. ВБН Д.1.1-218-1-2001, п.5.6, п.5.7. Методичних рекомендацій, наказу начальника філії «Мелітопольська ДЕД» ДП «Запорізький облавтодор» від 01.08.2011 №59 «Про калькулювання вартості матеріальних ресурсів на власному підсобному господарстві», за рахунок завищення витрат на виготовлення асфальтобетонних сумішей по статті «Основна та додаткова заробітна плата» вартість підрядних робіт з поточного ремонту автомобільних доріг у актах форми №КБ-2в за жовтень 2011 №КДСЗ-КДС6, за листопад 2011 року №КДС8, за грудень 2011 року №КДС6. №КДС7. №КДС9 по договору від 25.08.2011 №414-11 між Службою та Д11 «Запорізький облавтодор» (субпідрядник - ТОВ «Союз КДС») завищена на 392 171.38грн. У зв'язку із зазначеним необхідно:

скласти акти форми №КБ-2в та №КБ-3 на зменшення вартості підрядних робіт, на підставі яких відобразити в бухгалтерському обліку^дебіторську заборгованість ДГІ «Запорізький облавтодор» в сумі 392 171,38грн.;

стягнути кошти в загальній сумі 392 171,38грн. шляхом перерахування підрядником на розрахунковий рахунок Служби, в тому числі шляхом пред'явлення позовів до суду (з подальшим перерахуванням в дохід бюджету);

в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат , шкоду у сумі 392 171,38грн. у порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України (з подальшим перерахуванням в дохід бюджету).

Вказуючи на протиправність пунктів 2, 3, 4 вимоги від 23.10.2012 №06-21/08, Служба автомобільних доріг у Запорізькій області звернулись до суду з даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з протиправності оскаржуваних пунктів вимоги як таких, що сформованих на підставі хибних висновків акту ревізії щодо завищення позивачем понесених витрат на оплату вартості робіт з виготовлення асфальтобетонних сумішей.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, не погоджується із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову, виходячи з наступного.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення) Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Положенням також установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" в редакції, чинній на момент формування вимоги, згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок проведення інспектування).

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії позивача.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктами владних повноважень щодо оскарження його рішень, у тому числі правових актів індивідуальної дії.

Аналіз норм законодавства дає підстави дійти висновку, що обов'язкова до виконання вимога державної фінансової інспекції в частині встановлення порушень законодавства, виявлених ревізією та шляхів їх усунення, є правовим актом індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень, а отже може бути оскаржена до суду.

При цьому, правильність обчислення збитків перевіряє суд, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

У справі, що розглядається, пункти 2, 3, 4 вимоги про усунення порушень від 23.10.2012 №06-21/08 вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Позивачем вказана вимога оскаржується з мотивів відсутності факту заподіяння збитків під час здійснення господарської діяльності. Так, позивачем заперечується позиція відповідача щодо застосування ним невірного методу вирахування вартості послуг на приготування 1 тонни асфальтобетонної суміші, що за посиланням відповідача призвело до завищення витрат з оплати виконаних робіт та, відповідно, заподіяння збитків підприємству.

Таким чином, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово у судовому порядку, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, а також виходячи з того, що пункти 2, 3, 4 вимоги від 23.10.2012 №06-21/08 оскаржуються позивачем саме з мотивів відсутності факту заподіяння збитків та правомірності обрахунку вартості послуг на приготування 1 тонни асфальтобетонної суміші, колегія суддів, виходячи із завдань адміністративного судочинства, вказує на передчасність захисту прав позивача у заявлений ним спосіб, у зв'язку з чим вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволенні позову.

Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 229, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Запорізькій області задовольнити.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29 січня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2013 року скасувати.

У задоволенні позову Служби автомобільних доріг у Запорізькій області до Державної фінансової інспекції у Запорізькій області про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3, 4 вимоги від 23.10.2012 №06-21/08 відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: