ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"29" вересня 2016 р. м. Київ К/800/7941/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Горбатюка С.А.,

Мороз Л.Л.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу закасаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Одеський коньячний завод»

на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2014 року

та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2015 року

у справі № 815/1512/14-а

за позовом Приватного акціонерного товариства «Одеський коньячний завод»

до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області,

третя особа: Регіональне відділення Фонду державного майна України по Одеській області,

про визнання протиправними і скасування припису та постанов,

встановив:

Приватне акціонерне товариство «Одеський коньячний завод» (далі - ПрАТ «Одеський коньячний завод») звернулось до суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області (далі - Інспекція), третя особа - Регіональне відділення Фонду державного майна України по Одеській області, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис від 11 лютого 2014 року;

- визнати протиправною та скасувати постанову від 20 лютого 2014 року № 45/20-П про накладення на ПрАТ «Одеський коньячний завод» штрафу в розмірі 43848, 00 грн.;

- визнати протиправною та скасувати постанову від 20 лютого 2014 року № 46/21-П про накладення на ПрАТ «Одеський коньячний завод» штрафу у розмірі 54810,00 грн.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2015 року, позов задоволено частково, визнано протиправним та скасовано припис Інспекції в частині вимоги про усунення в термін до 11 березня 2014 року порушення вимог містобудівного законодавства України. У решті позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови у позові, ухвалити у цій частині нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій під час прийняття рішення по суті спору неповно з'ясували обставини справи та надали їм неправильну юридичну оцінку.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступного висновку.

Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах касаційної скарги відповідно до ст. 220 КАС України.

Судами встановлено, що фахівцями Інспекції проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства при проведенні будівельних робіт ПрАТ «Одеський коньячний завод» за адресою: вул. Михайлівська, 13, м. Одеса.

За результатами перевірки складено акт перевірки від 11 лютого 2014 року, яким встановлено, що ПрАТ «Одеський коньячний завод» виконано будівельні роботи з реконструкції ротонди та частини головного виробничого корпусу Одеського коньячного заводу для організації музею за адресою: м. Одеса, вул. Мельницька,13 на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт з реконструкції, зареєстрованої Інспекцією від 06 червня 2012 року № ОД 08312092508. Об'єкт реконструкції введено в експлуатацію 13 грудня 2013 року шляхом реєстрації Декларації.

Також у вказаному акті зазначено, що в ході перевірки виявлено самовільно збудований об'єкт будівництва - одноповерхова нежитлова будівля на території заводу, орієнтовними розмірами 23х13 м., яка експлуатується у виробничих потребах підприємства.

При цьому, документи на право здійснення цих будівельних робіт відсутні, як і документи, що свідчать про введення об'єкта в експлуатацію. Об'єкт належить до ІІ категорії складності та відсутній у технічному паспорті від 13 березня 2003 року, зареєстрованому КП «ОМБТІ та РОН».

На підставі встановлених в акті перевірки обставин відповідач дійшов висновку про порушення ПрАТ «Одеський коньячний завод» вимог ч. 1 ст. 34 та ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

На підставі вказаного акта перевірки відповідачем складено протоколи від 11 лютого 2014 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме: про самовільно збудований об'єкт будівництва у вигляді одноповерхової нежитлової будівлі на території заводу та самовільну реконструкцію з улаштування дверного отвору у несучій стіні другого поверху, шляхом з'єднання будівлі літ. Т та будівлі літ. С., які відсутні у технічному паспорті, чим порушено ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», за що передбачено відповідальність п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»; про самовільно збудований об'єкт будівництва у вигляді одноповерхової нежитлової будівлі на території заводу, орієнтованими розмірами 23х13 кв.м., яка експлуатується у виробничих потребах підприємства, без права на їх виконання та відповідно до ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 вказаний об'єкт відноситься до ІІ категорії складності об'єктів будівництва, чим порушено ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», за що передбачено відповідальність п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

За результатами перевірки відповідачем видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил від 11 лютого 2014 року (далі - Припис), яким встановлено строк для усунення порушень вимог містобудівного законодавства України до 11 березня 2014 року, а також зобов'язано позивача зупинити експлуатацію самовільно збудованого об'єкта будівництва.

20 лютого 2014 року Інспекція прийняла постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 45/20-П, якою ПрАТ «Одеський коньячний завод» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та наклала штраф у сумі 43848,00 грн.

Також 20 лютого 2014 року відповідач прийняв постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 46/21-П, якою ПрАТ «Одеський коньячний завод» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та наклав штраф у сумі 54810,00 грн.

Позивач, вважаючи прийняті за результатами перевірки припис та постанови незаконними, звернуся до суду з даним позовом про їх скасування.

Приймаючи рішення в частині відмови у позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Припис відповідача у частині зобов'язання підприємства зупинити експлуатацію самовільно збудованого об'єкта будівництва є законним, оскільки оскаржуваним приписом від 11 лютого 2014 року оформлене вмотивоване письмове рішення начальника Інспекції про зупинення експлуатації об'єкта, неприйнятого в експлуатацію. Водночас спеціальної форми для прийняття такого рішення законодавством не встановлено, а постановляюча частина припису з вимогою зупинити експлуатацію самовільно збудованого об'єкта підписана, крім перевіряючих посадових осіб, начальником Інспекції.

Визнаючи спірні у справі постанови про накладення штрафу правомірними, суди попередніх інстанцій виходили з відсутності даних про об'єкт нерухомого майна -одноповерхову нежитлову будівлю розміром 23х13 м. у технічному паспорті станом на 13 березня 2003 року, що, на думку судів, це означає будівництво цієї нежитлової будівлі після проведення технічної інвентаризації у 2003 році, а отже вона не могла увійти до складу орендованого нерухомого майна за договором оренди від 30 грудня 1992 року з додатковою угодою від 28 грудня 2002 року, та не є складом гофрокоробів.

Суд касаційної інстанції не може погодитись з такими висновками судів, а окремі з них вважає передчасними, у зв'язку з наступним.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до змісту п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пп. 3); забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію (пп. 10).

Зважаючи на відсутність у цьому випадку вмотивованого письмового рішення керівника Інспекції щодо заборони експлуатації спірного об'єкта, суд касаційної інстанції вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій щодо правомірності спірного п. 2 припису відповідача від 11 лютого 2014 року, яким позивача зобов'язано зупинити експлуатацію самовільно збудованого об'єкта будівництва. Крім того, відповідно до ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється. Таким чином, експлуатація спірного об'єкта, який не прийнято в експлуатацію, заборонена законом.

Водночас, суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що факт підписання Припису керівником Інспекції не може ототожнюватись із вмотивованим письмовим рішенням такого керівника чи його заступника, як це передбачено чинним законодавством України.

Отже, рішення судів попередніх інстанцій у частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправним і скасування Припису підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення в цій частині - про задоволення позову.

Стосовно висновку судів про законність спірних у справі постанов відповідача суд звертає увагу на таке.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності.

Ч. 8 ст. 39 цього закону визначено, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

П. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачено відповідальність за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації, на об'єктах ІІ категорії складності - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат.

Згідно з п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації: об'єктів II категорії складності - у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року № 1988-III).

19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, п. 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема положення пп. 4 та 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт та за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема розпочали відповідне будівництво та не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 20 листопада 2012 року № 5496-VI, встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Така правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13, яка має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права відповідно до ст. 2442 КАС України.

Зважаючи на викладене, передбачені п.п. 4 та 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (в редакції Закону України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI) штрафні санкції можуть бути застосовані до суб'єкта містобудування лише у випадку вчинення ним відповідних порушень після 19 січня 2012 року.

Таким чином, під час розгляду цієї справи та вирішення спору по суті суду необхідно встановити, коли ПрАТ «Одеський коньячний завод» здійснило будівництво та розпочало експлуатацію спірних об'єктів будівництва, не введених в експлуатацію та чи зобов'язано було реєструвати декларацію про початок виконання таких робіт, вводити в експлуатацію такий об'єкт будівництва і чи передбачалась відповідальність за невиконання вказаних обов'язків відповідно до п.п. 4 та 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в редакції від 19 січня 2012 року.

Наведені порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення у цій справі, оскільки без їх виправлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно надати оцінку спірним рішенням відповідача.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За таких обставин, рішення судів попередніх інстанцій підлягають частковому скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд в частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування постанов відповідача, в іншій частині рішення судів слід залишити без змін.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 222, 223, 224, 227, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

п о с т а н о в и в:

Касаційну скаргу приватного акціонерного товариства «Одеський коньячний завод» задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2015 року в частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправним та скасування припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області від 11 лютого 2014 року в частині вимоги зупинити експлуатацію самовільно збудованого об'єкта будівництва скасувати, прийнявши у цій частині нове рішення - про задоволення позову.

Визнати протиправним та скасувати припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області від 11 лютого 2014 року в частині вимоги зупинити експлуатацію самовільно збудованого об'єкта будівництва.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2015 року в частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправними та скасування постанов Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області від 20 лютого 2014 року № 45/20-П та № 46/21-П скасувати, а справу в цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: