ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"26" травня 2016 р. м. Київ К/800/46033/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого Кравцова О.В.,

суддів Єрьоміна А.В.,

Цуркана М.І.,

секретар судового засідання: Корінець Ю.О.,

за участю:

представника позивача ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу голови Селянського (фермерського) господарства «Росток» ОСОБА_3 на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2014 року у справі за позовом голови Селянського (фермерського) господарства «Росток» ОСОБА_3 до Державної інспекції сільського господарства в Кіровоградській області про скасування постанови, припису та розрахунку,-

ВСТАНОВИВ:

У червні 2013 року голова Селянського (фермерського) господарства «Росток» ОСОБА_3 (далі - Голова ОСОБА_3) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Державної інспекції сільського господарства в Кіровоградській області (далі - Інспекція) про скасування постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення від 6 червня 2013 року № 176, скасування розрахунку розміру шкоди від 6 червня 2013 року, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок ОСОБА_3, скасування припису від 6 червня 2013 року № 234.

Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2014 року, провадження у справі № 811/2050/13-а в частині скасування розрахунку розміру шкоди від 6 червня 2013 року, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок Головою ОСОБА_3 закрито. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просив скасувати вказані рішення судів попередніх інстанції та ухвалити нове рішення - про задоволення позову.

У своїх запереченнях на касаційну скаргу Інспекція просила залишити таку без задоволення.

Згідно з частиною другою статті 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Заслухавши доповідь судді, пояснення присутніх у судовому засіданні представників сторін, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_3 є головою фермерського господарства «Росток», код ЄДРПОУ 22226153.

Державним інспектором сільського господарства Кіровоградської області Усольцевою С.О. за участю старшого прокурора Знам'янської міжрайонної прокуратури Іванченка І.І., у присутності голови Цибулівської сільської ради Овраса С.П., землевпорядника Цибулівської сільської ради Русіної О.О., Голови ОСОБА_3 проведено позапланову перевірку з питання дотримання вимог земельного законодавства на території Цибулівської сільської ради Знам'янського району Кіровоградської області.

За результатами проведеної перевірки складено акти перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 5 червня 2013 року, 6 червня 2013 року та акти обстеження земельної ділянки від 6 червня 2013 року №№ 45,46,47.

У ході перевірки встановлено самовільне зайняття позивачем на території Цибулівської сільської ради за межами населеного пункту с. Цибулеве Знамянського району Кіровоградської області земельних ділянок державної власності загальною площею 62,33 га під вирощування сільськогосподарських культур, які, відповідно до довідок Цибулівської сільської ради №№ 487, 489, 491 на час перевірки засіяні: площею 9,50 га технічною культурою - соєю; площею 10,83 га, 42,00 га - пшеницею, чим порушено вимоги статей 125, 126, пункт «б» статті 211 Земельного кодексу України, статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», статті 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).

На підставі зазначених актів відповідачем складений протокол про адміністративне правопорушення від 6 червня 2013 року № 176, яким, зокрема, повідомлено позивача про розгляд справи про адміністративне правопорушення 6 червня 2013 року о 16 год. 30 хв. та зобов'язано надати пояснення у позивача стосовно допущеного правопорушення.

Також державний інспектор видав припис від 6 червня 2013 року № 234, яким позивача зобов'язано у тридцятиденний термін усунути порушення земельного законодавства України, звільнити земельні ділянки площею 62,33 га на території Цибулівської сільської ради, повідомити Інспекцію про виконання припису.

Згідно з розрахунком розміру шкоди внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок Головою ОСОБА_3 заподіяно державі збитки в розмірі 60 731,73 грн.

Під час розгляду справи про адміністративне правопорушення відповідач дійшов висновку про те, що в порушенні є ознаки злочину, відповідальність за який передбачено статтею 197-1 Кримінального кодексу України, у зв'язку з чим 6 червня 2013 року державний інспектор виніс оспорювану постанову про закриття справи № 176 та передачу матеріалів до Знам'янської міжрайонної прокуратури Кіровоградської області.

Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій не взяли до уваги надані позивачем письмові пояснення ряду громадян, які проживають у селі Цибулеве та повідомили, що обробляють земельні ділянки самостійно, а Голова ОСОБА_3 ніякого відношення до використання земельних ділянок не має, оскільки вказані пояснення не є належними та допустимими доказами у справі.

Водночас, у власноручно написаних поясненнях Голова ОСОБА_3 зазначив, що СФГ «Росток» обробляються земельні ділянки на території Цибулівської сільської ради загальною площею 64,32 га. На час перевірки ці земельні ділянки знаходяться у запасі сільської ради. На дані земельні ділянки документація із землеустрою, у тому числі державні акти, на стадії розроблення. Земельні ділянки будуть у подальшому надані людям - жителям с. Цибулеве. Крім того, пояснив позивач, спірні земельні ділянки обробляються за усною згодою майбутніх власників цих ділянок технікою СФГ «Росток». На земельних ділянках посіяна соя, пшениця.

Крім того, свідоцтва про право власності та витяги з Державного реєстру прав на нерухоме майно, на які посилається позивач, свідчать про те, що земельні ділянки були зареєстровані за фізичними особами лише 29 червня 2013 року. Витяги з Державного земельного кадастру про земельну ділянку свідчать про те, що інформація про зареєстроване право в Державному земельному кадастрі відсутня.

Вирішуючи спір між сторонами та відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що факт самовільного зайняття земельних ділянок є встановленим, а постанова про закриття справи та припис № 234 винесені державним інспектором в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачений чинним законодавством України. Закриваючи провадження в частині позовних вимог про скасування розрахунку розміру шкоди, суд першої інстанції виходив з того, що розрахунок не є рішенням суб'єкта владних повноважень, а тому не може бути предметом судового розгляду в порядку КАС України.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не може погодитись з такими висновками судів попередніх інстанцій і виходить з наступного.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з частиною першою статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Обов'язковою ознакою рішення суб'єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, є те, що воно безпосередньо породжує певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що позовні вимоги в частині скасування розрахунку розміру шкоди від 6 червня 2013 року, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок ОСОБА_3, задоволенню не підлягають, оскільки такий розрахунок не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, а є носієм доказової інформації, документом, на підставі даних якого можуть обґрунтовуватись вимоги щодо відшкодування шкоди. Сам розрахунок не породжує обов'язкових юридичних наслідків. Правова оцінка спірному розрахунку розміру шкоди від 6 червня 2013 року загалом, а також обґрунтованості і правильності визначення розміру визначеної у ньому шкоди, повинна надаватись судом під час розгляду питання про відшкодування завданої позивачем шкоди внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок у межах кримінального чи цивільного судочинства. З цих же підстав суд не бере до уваги доводи позивача щодо порушення Інспекцією вимог постанови Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 року № 963, якою затверджена Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу.

На вказані обставини суди попередніх інстанцій помилково не звернули увагу, а тому рішення цих судів в частині закриття провадження у справі підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення у цій частині - про відмову у задоволенні позову.

Надаючи правову оцінку рішенням судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог про скасування постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення від 6 червня 2013 року № 176, суд касаційної інстанції звертає увагу на таке.

Пунктом 2 частини першої статті 18 КАС України установлено, що місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом.

Таким чином справа в частині позовних вимог про скасування постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення від 6 червня 2013 року № 176 розглянута і вирішена Кіровоградським окружним адміністративним судом як неповноважним судом, оскільки правомірність такої постанови, прийнятої у справі про притягнення до адміністративної відповідальності, може бути предметом спору у місцевому загальному суді як адміністративному суді. Тому постанова суду першої інстанції підлягала безумовному скасуванню судом апеляційної інстанції з ухваленням нового рішення по суті позовних вимог.

Зважаючи на викладене, колегія суддів звертає увагу на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, проте виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 224 КАС України не може бути скасовано судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Статтею 53-1 КУпАП передбачено відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки, а саме: накладення штрафу на громадян від десяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Відповідно до статті 284 КУпАП передбачено, що у справі про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить одну з таких постанов: 1) про накладення адміністративного стягнення; 2) про застосування заходів впливу, передбачених статтею 24-1 цього Кодексу; 3) про закриття справи. Постанова про закриття справи виноситься при оголошенні усного зауваження, передачі матеріалів на розгляд громадської організації чи трудового колективу або передачі їх прокурору, органу досудового розслідування, а також при наявності обставин, передбачених статтею 247 цього Кодексу.

У оскаржуваній постанові про закриття справи зазначено, що під час розгляду справи були встановлені обставини, які підпадають під дію статті 247 КУпАП та зроблено висновок, що в порушенні позивача є ознаки злочину, відповідальність за який передбачена статтею 197-1 Кримінального кодексу України.

Пунктом 1 частини першої статті 197-1 Кримінального кодексу України передбачена відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки, яким завдано значної шкоди її законному володільцю або власнику та карається штрафом від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців.

Приміткою до статті 197-1 Кримінального кодексу України визначено, що відповідно до цієї статті шкода, передбачена частиною першою цієї статті, визнається значною, якщо вона у сто і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Зважаючи на те, що у результаті проведеного розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок Головою ОСОБА_3, працівник Інспекції установив нанесення діями позивача шкоди у розмірі значно більшому, ніж сто неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, колегія суддів вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій щодо законності оспорюваної постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення від 6 червня 2013 року № 176.

Таким чином, не зважаючи на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, рішення цих судів по суті спору в частині відмови у скасуванні постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення від 6 червня 2013 року № 176 є обґрунтованими та законними, а тому скасуванню не підлягають.

Стосовно позовних вимог про скасування припису відповідача від 6 червня 2013 року суд касаційної інстанції зважає на таке.

Відповідно до статті 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Частиною першою статті 102-1 Земельного кодексу України передбачено, що право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис) і право користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій) виникають на підставі договору між власником земельної ділянки та особою, яка виявила бажання користуватися цією земельною ділянкою для таких потреб, відповідно до Цивільного кодексу України.

Таких обставин у цій справі не встановлено, а натомість судами попередніх інстанцій на підставі досліджених у доказів установлено, що земля оброблялась СФГ «Росток» за усною домовленістю з майбутніми власниками земельних ділянок в порушення земельного законодавства.

Частиною першою статті 144 Земельного кодексу України передбачено, що у разі виявлення порушення земельного законодавства державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля складає протокол про порушення та видає особі, яка допустила порушення, вказівку про його усунення у 30-денний строк.

Статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначені повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, зокрема, мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення; проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; звертатися до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку щодо законності оспорюваного у справі припису Інспекції від 6 червня 2013 року № 234, а тому рішення судів у цій частині скасуванню не підлягають.

Відповідно до статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Згідно з частиною другою статті 230 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги може своєю постановою змінити постанову суду першої або апеляційної інстанції або прийняти нову постанову, якими суд касаційної інстанції задовольняє або не задовольняє позовні вимоги.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу голови Селянського (фермерського) господарства «Росток» ОСОБА_3 задовольнити частково.

Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2014 року в частині закриття провадження у справі щодо скасування розрахунку розміру шкоди від 6 червня 2013 року, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, - скасувати, ухваливши у цій частині нове рішення - про відмову у задоволенні позову.

У решті рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення.

Заява про перегляд судового рішення в адміністративній справі Верховним Судом України може бути подана з підстав, в порядку та у строки, що встановлені статтями 236-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді