ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"23" грудня 2015 р. м. Київ К/800/37743/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Сороки М. О., Чумаченко Т. А.,

при секретарі судового засідання: Гулової О. І.,

за участю:

представників позивача - Дороша Р. А., Шевельєвої Ю. Є.,

представника відповідача - Слівінського М. О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Державної фінансової інспекції України до Державного підприємства "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом"" про надання дозволу на проведення позапланової виїзної перевірки, касаційне провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 червня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2015 року,

в с т а н о в и л а :

У травні 2015 року Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) звернулась до суду з адміністративним позовом до Державного підприємства "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом"" (далі - ДП "НАЕК "Енергоатом""), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просить надати Держфінінспекції України дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії ДП "НАЕК "Енергоатом"" з питань законності та підстав укладення і виконання відповідачем договорів з СП "УкрТВЗ" та дослідження причин неукладення договору комісії з ДП "Ядерне паливо" для постачання комплектуючих тепловиділяючих збірок (власного виробництва) на адресу ВАТ "Твел" протягом 2014-2015 років терміном на 15 робочих днів, з дня набрання рішення законної сили.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що на адресу Держфінінспекції України надійшов лист Служби безпеки України № 365 від 06 квітня 2015 року та доручення Прем'єр-міністра України № 588/1/1-15-ДСК від 28 квітня 2015 року щодо проведення перевірки з метою встановлення підстав укладення і виконання відповідачем договорів з СП "УкрТВЗ" та дослідження причин не укладення договору комісії з ДП "Ядерне паливо" для постачання комплектуючих тепловиділяючих збірок (власного виробництва) на адресу ВАТ "Твел" протягом 2014-2015 років.

Позивач вказує на пункт 6 частини п'ятої статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю України", в якому встановлено, що позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду.

Вважаючи, що надання дозволу на проведення позапланової виїзної перевірки є виправданим у правовому сенсі за наявності інформації, яка свідчить про існування загроз державним інтересам у сфері енергетичної безпеки, Держфінінспекція України звернулась до суду з проханням надати відповідний дозвіл.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 червня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2015 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

У касаційній скарзі суб'єкт владних повноважень, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

В свою чергу, представник ДП "НАЕК "Енергоатом"" у своїх запереченнях зазначає на необґрунтованість касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.

Касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі листа Служби безпеки України № 365 від 06 квітня 2015 року та доручення Прем'єр-міністра України № 588/1/1-15-ДСК від 28 квітня 2015 року, Держфінінспекції України доручено вирішити питання стосовно проведення позапланової виїзної перевірки ДП "НАЕК "Енергоатом"" з питань законності та підстав укладення і виконання відповідачем договорів з СП "УкрТВЗ" та дослідження причин неукладення договору комісії з ДП "Ядерне паливо" для постачання комплектуючих тепловиділяючих збірок (власного виробництва) на адресу ВАТ "Твел" протягом 2014-2015 років.

Підставою сформування листа Служби безпеки України № 365 від 06 квітня 2015 року слугувала інформація щодо існування загроз державним інтересам у сфері енергетичної безпеки, у зв'язку з чим Прем'єр-міністром України зобов'язано вжити заходи щодо недопущення нанесення збитків державному підприємству.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не надано докази, які підтверджують наявність підстав для надання дозволу на проведення позапланової виїзної ревізії.

Зазначена позиція була підтримана і Київським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій з урахуванням такого.

Відповідно до частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку із здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.

Згідно із Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затверджену Указом Президента України № 499/2011 від 23 квітня 2011 року, Держфінінспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Зі змісту частини шостої статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" випливає, що позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду.

Аналіз зазначених норм та обставин справи дає підстави зробити висновок про те, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на спір у цій справі.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до частини першої статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Частиною першою статті 2 вищевказаного Закону обумовлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Згідно зі статтею 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Пунктом 4 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20 квітня 2006 року, передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

В силу пункту 6 частини п'ятої статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться у разі, коли вищестоящий орган державного фінансового контролю в порядку контролю за достовірністю висновків нижчестоящого органу державного фінансового контролю здійснив перевірку актів ревізії, складених нижчестоящим органом державного фінансового контролю, та виявив їх невідповідність вимогам законів. Позапланова виїзна ревізія в цьому випадку може ініціюватися вищестоящим органом державного фінансового контролю лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб нижчестоящого органу державного фінансового контролю, які проводили планову або позапланову виїзну ревізію зазначеної підконтрольної установи, розпочато службове розслідування або у випадку повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.

За приписами частини шостої статті 11 вищезазначеного Закону позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Позапланова ревізія підконтрольної установи не може проводитися частіше одного разу на квартал.

Тривалість позапланової виїзної ревізії не повинна перевищувати 15 робочих днів.

Пунктом 2.4 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України № 346/1025/685/53 від 19 жовтня 2006 року, визначено, що позапланова виїзна ревізія на об'єкті контролю за зверненням правоохоронного органу проводиться у разі надання ним інформації про факти, що свідчать про порушення об'єктом контролю - підконтрольною установою законів, та рішення суду про дозвіл на проведення ревізії, який надає органам ДКРС право на проведення ревізії, у якому зазначаються підстави проведення ревізії, дата її початку та дата закінчення.

З матеріалів справи вбачається, що підставою звернення Держфінінспекції України до суду з метою отримання дозволу на проведення позапланової виїзної перевірки слугував лист Служби Безпеки України № 365 від 06 квітня 2015 року, в якому вказано про існування загроз державним інтересам у сфері енергетичної безпеки внаслідок зриву підконтрольною установою ДП "НАЕК "Енергоатом"" термінів поставок комплектуючих тепловиділяючих збірок власного виробництва на адресу ВАТ "Твел".

Так, розглянувши вказаний лист щодо передумов до нанесення шкоди економічним інтересам держави, Прем'єр-міністр України Яценюк А. П. надав доручення № 588/1/1-15-ДСК від 28 квітня 2015 року щодо вжиття заходів стосовно недопущення ненасення збитків державному підприємству, яке надано під час розгляду цієї справи до суду апеляційної інстанції.

Слід зауважити, що доручення № 588/1/1-15-ДСК від 28 квітня 2015 року, так само як і лист Служби безпеки України № 365 від 06 квітня 2015 року містять гриф "ДСК", що у відповідності до пункту 39 Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 1893 від 27 листопада 1998 року, зняття копій, а також здійснення виписок з документів з грифом "Для службового користування" співробітниками організації, де перебувають документи, проводиться з дозволу керівника організації (структурного підрозділу). Копіювання для сторонніх організацій документів з грифом "Для службового користування", одержаних від інших організацій, здійснюється за погодженням з організаціями-авторами цих документів.

Враховуючи наведене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо необґрунтованості позовних вимог у зв'язку із несвоєчасним поданням Держфінінспекції України доручення Прем'єр-міністра України № 588/1/1-15-ДСК від 28 квітня 2015 року.

З листа позивача № 25-12/438 від 10 червня 2015 року вбачається, що Держфінінспекція України звернулась до Кабінету Міністрів України з проханням надати дозвіл для пред'явлення суду доручення Прем'єр-міністра України № 588/1/1-15-ДСК від 28 квітня 2015 року, яке містить гриф "Для службового користування", внаслідок чого в судовому засіданні суду апеляційної інстанцій надано вказаний документ.

Однак, зазначених обставин суди попередніх інстанцій не врахували, тому їх висновки стосовно відмови у задоволенні адміністративного позову є помилковими.

Враховуючи, що в листі Служби безпеки України № 365 від 06 квітня 2015 року викладено факти, що свідчать про порушення підконтрольною установою ДП "НАЕК "Енергоатом"" вимог законодавства, перевірка додержання якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновку про обґрунтованість позовних вимог стосовно надання дозволу на проведення позапланової виїзної перевірки, з урахуванням доручення Прем'єр-міністра України № 588/1/1-15-ДСК від 28 квітня 2015 року.

Разом з цим, слід зазначити, що статутом підприємства підтверджується підконтрольність ДП "НАЕК "Енергоатом"" Держфінінспекції України, оскільки пунктом 1.1 Загальних положень статуту визначено, що підприємство засновано на державній власності та належить до сфери управління Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.

З огляду на викладене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає надання дозволу на проведення позапланової виїзної перевірки виправданим у правовому сенсі за наявності інформації, яка свідчить про існування загроз державним інтересам у сфері енергетичної безпеки.

Статтею 229 Кодексу адміністративного судочинства України надано право суду касаційної інстанції скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, відповідно до повноважень, наданих статтею 229 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає необхідним їх судові рішення скасувати та відмовити задоволенні адміністративного позову.

Керуючись статтями 221, 223, 229, 232, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

п о с т а н о в и л а :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції України задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 червня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2015 року у цій справі скасувати.

Адміністративний позов Державної фінансової інспекції України до Державного підприємства "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом"" про надання дозволу на проведення позапланової виїзної перевірки задовольнити.

Надати Державній фінансовій інспекції України дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії Державного підприємства "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом"" з питань законності та підстав укладення і виконання відповідачем договорів з СП "УкрТВЗ" та дослідження причин неукладення договору комісії з ДП "Ядерне паливо" для постачання комплектуючих тепловиділяючих збірок (власного виробництва) на адресу ВАТ "Твел" протягом 2014-2015 років терміном на 15 робочих днів, починаючи з першого дня після набрання вказаним рішенням законної сили.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді М. О. Сорока

Т. А. Чумаченко