ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"23" вересня 2015 р. м.Київ К/800/64359/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Калашнікова О.В.,

секретар судового засідання - Загородня М.О.,

за участю представників позивача - Пукаляка Р.М., Левчука В.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Львівській області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2013 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2014 року у справі за позовом Львівського обласного клінічного діагностичного центру до Державної фінансової інспекції у Львівській області про визнання дій протиправними та скасування вимог від 25 березня 2013 року №04-15м/2070 та від 23 липня 2013 року №04-15м/5640, -

ВСТАНОВИВ:

У липні 2013 року Львівський обласний клінічний діагностичний центр звернувся з позовною заявою до Державної фінансової інспекції у Львівській області, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 10 вересня 2013 року, просив визнати протиправними дії відповідача в ході проведення ревізії та скасувати листи-вимоги від 25 березня 2013 року № 04-15м/2070 та від 23 липня 2013 року № 04-15м/5640.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про неправомірність дій відповідача та безпідставність пред'явлення письмової вимоги про усунення порушень.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2014 року, позов задоволено частково; визнано протиправними та скасовані вимоги Державної фінансової інспекції у Львівській області від 25 березня 2013 року №04-15м/2070 та від 23 липня 2013 року №04-15м/5640; в решті позовних вимог відмовлено.

В частині задоволення позовних вимог суди виходили із неправомірності винесення відповідачем письмових вимог про усунення порушень за результатами ревізій, проведених на виконання доручень правоохоронних органів та суду, оскільки відповідач мав лише направити до останніх результати ревізії. Відмовляючи у задоволенні вимог про визнання дій протиправними, суди зазначили про відповідність дій фінансової інспекції вимогам Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами та Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями в частині задоволення позовних вимог, Державна фінансова інспекція у Львівській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить і цій частині рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

У касаційній скарзі відповідач зазначає про правомірність оскаржуваних вимог, які винесені відповідно до положень Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою КМУ від 20 квітня 2006 року №550, Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом ГоловКРУ України, МВС України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №346/1025/658/53.

Львівський обласний клінічний діагностичний центр просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників позивача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено та із матеріалів справи вбачається, що Державною фінансовою інспекцією у Львівській області, на підставі ухвали Галицького районного суду м.Львова від 15 лютого 2013 року, проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Львівського обласного клінічного діагностичного центру за період з 14 жовтня 2008 року по 11 лютого 2013 року, за результатами якої 25 лютого 2013 року складено акт №04-21/5. Вказаною ревізією встановлено порушення, що завдали обласному бюджету матеріальної шкоди на суму 1485350 грн.

На підставі акту ревізії №04-21/5 відповідачем направлено Львівському обласному клінічному діагностичному центру вимогу від 25 березня 2013 року №04-15м/2070 «Про усунення недоліків за наслідками позапланової ревізії», відповідно до якої відповідач вимагає забезпечити вжиття заходів щодо максимального відшкодування завданих збитків шляхом проведення претензійно-позовної роботи перед ТзОВ «Львівбудмакс», в іншому випадку забезпечити відшкодування за рахунок винних осіб у порядку та розмірі, встановленому ст.ст.130-136 Кодексу законів про працю України.

Державною фінансовою інспекцією у Львівській області на виконання ухвал Печерського районного суду м.Києва від 15 травня 2013 року та від 12 червня 2013 року, проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Львівського обласного клінічного діагностичного центру за період з 01 січня 2008 року по 31 грудня 2012 року. За результатами перевірки складено акт ревізії від 27 червня 2013 року №04-21/15. Ревізією виявлено порушення, що завдали збитків обласному бюджету на суму 1485350 грн.

23 липня 2013 року відповідачем направлено позивачеві вимогу №04-15м/5640 «Про усунення недоліків за наслідками позапланової ревізії», у якій відповідач вимагає забезпечити вжиття заходів щодо максимального відшкодування завданих збитків шляхом проведення претензійно-позовної роботи перед ТзОВ «Львівбудмакс», в іншому випадку забезпечити відшкодування за рахунок винних осіб у порядку та розмірі, встановленому ст.ст.130-136 Кодексу законів про працю України.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача, оскільки ревізії проведені відповідно до положень Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», керується відповідач при проведенні ревізій.

Стосовно рішень судів попередніх інстанцій щодо визнання протиправними та скасування вимог Державної фінансової інспекції у Львівській області від 25 березня 2013 року №04-15м/2070 та від 23 липня 2013 року №04-15м/5640 колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головним завданням органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокуратури або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Відповідно до п.1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 (далі - Положення № 499/2011), Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п.п.4 п.4 Положення № 499/2011 Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до п.6 Положення № 499/2011 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.п.7, 10, 13 ст.10 Закону України №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються (ч.2 ст.15 «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

Вищевказані висновки відповідають правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справах №№ 21-601а14, 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі №21-436а14.

Відповідно до ч.ч.2, 3 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (ч.1 ст.4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).

Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами (Порядок № 550), відповідно до п.2 якого інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п.п.45, 46 Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Вищенаведені норми надають право посадовим особам органу державного фінансового контролю у разі виявлення в ході проведення ревізії порушень законодавства направляти об'єкту контролю письмову вимогу про усунення виявлених порушень законодавства. При цьому, ні Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», ні Порядок № 550, не містять застережень про те, що у випадку, коли ревізія проведена за направленням правоохоронних органів, така вимога не надсилається, а контролюючий орган обмежується лише інформуванням правоохоронних органів про її наслідки.

Пунктом 48 Порядку №550 передбачено, що у разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів матеріали таких ревізій у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів. Про результати розгляду матеріалів ревізії (крім проведених у зв'язку із здійсненням кримінального провадження) правоохоронні органи повідомляють контролюючому органу протягом 10 робочих днів після прийняття відповідного рішення.

Порядок взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затверджений на виконання ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Порядку № 550 спільним наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справи України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №346/1025/658/53, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2006 року за №1166/13040 (далі - Порядок взаємодії), розмежовує дві форми взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та правоохоронними органами в процесі виконання покладених на ці органи завдань, з'ясуванні питань фактів порушень законодавства у фінансово-господарській діяльності підконтрольних установ. По-перше, це проведення контролюючим органом самостійно ревізій за зверненнями правоохоронних органів; і по-друге - залучення працівників контролюючого органу за зверненнями правоохоронних органів для участі в перевірках як спеціалістів.

У абз.8 п.3.1 Порядку взаємодії встановлено, що лише у випадках (за матеріалами) участі працівників контролюючого органу як спеціалістів у перевірках, що проводилися правоохоронними органами, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів контролюючим органом не направляються, заходи щодо стягнення в судовому порядку коштів або припинення бюджетного фінансування і кредитування у випадках, передбачених статтею 11 Закону, не вживаються, протоколи про адміністративне правопорушення не складаються.

У випадку проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу абзац 4 п.5.4 Порядку взаємодії прямо встановлює обов'язок контролюючого органу при передачі ревізійних матеріалів в листі до органу, який запитував інспектування, зазначити, які заходи для усунення порушень законодавства та відшкодування матеріальної шкоди (збитків) ужито контролюючим органом та керівництвом об'єкта контролю.

З аналізу вказаних норм вбачається, що передбачене в п.48 Порядку №550 та п.5.2 Порядку взаємодії правило, за якого при проведенні ревізії на підставі звернення правоохоронного органу матеріали ревізії передаються до правоохоронного органу, не позбавляє контролюючий орган можливості реалізації визначеного п.7 ч.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» права направляти за результатами проведених ревізій загальнообов'язкові для виконання вимоги керівництву підконтрольних установ з метою усунення виявлених порушень законодавства, порядку ефективного використання коштів і майна, належного державі чи територіальним громадам, забезпечення чого є метою діяльності цих органів згідно з положеннями ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 10 грудня 2013 року у справі № 21-435а13.

Отже, відповідачем за результатами проведених ревізій правомірно направлено позивачу вимоги про усунення виявлених порушень; висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідач мав лише передати правоохоронним органам результати ревізій і не міг вживати заходів щодо усунення порушень шляхом направлення вимог, не відповідають фактичним обставинам справи та нормам матеріального права і є неправильними. Позов Львівського обласного клінічного діагностичного центру щодо визнання протиправними та скасування вимог Держфініспекції від 25 березня 2013 року № 04-15м/2070 та від 23 липня 2013 року № 04-15м/5640 є необґрунтованим і задоволенню не підлягає.

Згідно ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

За вказаними обставинами рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Львівській області задовольнити.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2013 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2014 року скасувати, прийняти нове рішення.

В задоволенні позовних вимог Львівського обласного клінічного діагностичного центру відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді