ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 липня 2016 року м. Київ П/800/166/16

Вищий адміністративний суд України у складі суддів:

головуючого - Цвіркуна Ю.І. (суддя-доповідач), Зайцева М.П., Ланченко Л.В., Лосєва А.М., Пилипчук Н.Г.,

при секретарі судового засідання Савченко А.А.,

за участю:

представників позивача - Мащенко Л.О., Овчаренко Т.М.,

Сидоренка В.В.,

представника відповідача - Кот О.В.,

представника третьої особи - Рябенка С.Д.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Заводської міської ради Лохвицького району Полтавської області до Верховної Ради України, третя особа, яка не заявляє самосійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Український інститут національної пам'яті, про визнання незаконним та скасування рішення в частині,

встановив:

У квітні 2016 року Червонозаводська міська рада Лохвицького району Полтавської області звернулась до суду із позовом до Верховної Ради України про визнання незаконною та скасування Постанови Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» від 04 лютого 2016 року за № 984-VIII в частині перейменування міста Червонозаводське Лохвицького району Полтавської області на місто Заводське.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 липня 2016 року допущено заміну позивача - Червонозаводську міську раду Лохвицького району Полтавської області на її правонаступника - Заводську міську раду Лохвицького району Полтавської області.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржувана в частині Постанова Верховної Ради України порушує права жителів міста Червонозаводське, оскільки прийнята з недодержанням норм чинного законодавства України та без врахування думки більшості жителів цього міста.

В судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали і просили їх задовольнити в повному обсязі, посилаючись на те, що Постанова Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» від 04 лютого 2016 року за № 984-VIII (далі - Постанова) прийнята з недодержанням принципів, закріплених у Конституції України та Європейській Хартії місцевого самоврядування, а також з порушенням статей 91, 96, 99 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», статей 5, 7, 8 Закону України «Про географічні назви», статей 25, 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», окрім того, Український інститут національної пам'яті не наділений повноваженнями на надання рекомендацій щодо перейменування населених пунктів, оскільки Положенням про Український інститут національної пам'яті, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12 листопада 2014 року №684, не передбачено таких повноважень.

Представник Верховної Ради України у суді позов не визнала і просила відмовити у його задоволенні, аргументуючи тим, що підстави для задоволення позову відсутні, оскільки оскаржувана Постанова прийнята Верховною Радою України з дотриманням встановленої процедури та відповідно до Конституції України, Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки», враховуючи пропозиції, подані органами місцевого самоврядування, та рекомендації Українського інституту національної пам'яті.

Представник третьої особи подав письмові заперечення на позов, в судовому засіданні просив у його задоволенні відмовити та підтримав позицію представника відповідача.

Заслухавши суддю-доповідача та учасників процесу, дослідивши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.

09 квітня 2015 року Верховною Радою України прийнятий Закон України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» № 317-VIII.

Цей Закон є чинним та не визнавався Конституційним Судом України таким, що не відповідає положенням Конституції України (є неконституційним).

У пункті 8 статті 7 зазначеного Закону встановлено, що Верховна Рада України у тримісячний строк, який обчислюється з дня закінчення строку, визначеного пунктом 7 цієї статті Закону, приймає рішення про перейменування населених пунктів та районів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, з урахуванням пропозицій, поданих Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, та рекомендацій Українського інституту національної пам'яті. У разі якщо протягом строку, встановленого пунктом 7 цієї статті Закону, пропозиції щодо перейменування населених пунктів та районів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, не були подані до Верховної Ради України, відповідне рішення про перейменування таких населених пунктів та районів приймається Верховною Радою України на підставі рекомендацій Українського інституту національної пам 'яті.

До предмету відання Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування віднесені питання щодо адміністративно-територіального устрою України; спеціального статусу міст Києва та Севастополя; організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади; засад місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення; засад організації надання адміністративних послуг; державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування; державних символів та державних нагород України; регіональної політики та економічного розвитку регіонів (пункт 4 Додатку до Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України восьмого скликання» від 04.12.14 № 22-VІІІ).

На виконання вимог вищезазначеного Закону Український інститут національної пам'яті листом від 23 грудня 2015 р. за № 01/1896 надіслав до даного Комітету Верховної Ради України свої рекомендації щодо перейменування населених пунктів та районів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, в тому числі і стосовно міста Червонозаводське.

Окрім того, на виконання доручення цього Комітету від 23 грудня 2015 р. Український інститут національної пам'яті знову підготував та надіслав йому свої рекомендації від 13 січня 2016 р. щодо перейменування зокрема міста Червонозаводське та обґрунтував необхідність такого перейменування.

З приводу перейменувань населених пунктів та районів і приведення їх назв у відповідність до Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» відповідним Комітетом Верховної Ради України було проведено 3 засідання - 23 грудня 2015 p., 27 січня 2016 р. та 03 лютого 2016 p., на яких були розглянуті пропозиції окремих органів місцевого самоврядування та рекомендації Українського інституту національної пам'яті.

Так, зокрема на засіданні Комітету, яке відбулось 03 лютого 2016 p., Голова Українського інституту національної пам'яті В'ятрович В.М. запропонував перейменувати місто Червонозаводське на місто Заводське, оскільки така назва була усно узгоджена з органом місцевого самоврядування, що підтверджується витягом із стенограми засідання Комітету.

Щодо цього представник третьої особи у суді послався на лист Червонозаводської міської ради від 22 січня 2016 року №02-19/48 до Українського інституту національної пам'яті, в якому зазначено, що завдяки заводам і відбулося поселення населення на території міста, а тому слово «Заводське» - це обов'язкова частина назви міста. Крім того, послався на те, що назва «Заводське» узгоджувалась між позивачем і третьою особою телефоном.

Також на цьому ж засіданні Комітет ухвалив підтримати пропозиції органів місцевого самоврядування та рекомендації Українського інституту національної пам'яті та доручив народним депутатам України - членам Комітету розробити і внести на розгляд Верховної Ради України доопрацьований проект Постанови Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів» (реєстр. № 3854).

З цього приводу 03 лютого 2016 року Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування також ухвалив відповідний висновок та рекомендував Верховній Раді Україні відповідно до пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України, пункту 8 статті 7 Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» перейменувати окремі населені пункти та райони, прийнявши за основу та в цілому відповідний доопрацьований проект Постанови.

03 лютого 2016 р. у секторі реєстрації законопроектів Головного управління документального забезпечення Апарату Верховної Ради України був зареєстрований проект Постанови (доопрацьований) про перейменування окремих населених пунктів та районів № 3854. Підпунктом 12 пункту 1 вказаного проекту Постанови пропонувалось перейменувати у Полтавській області місто Червонозаводське Лохвицького району на місто Заводське.

На пленарному засіданні Верховної Ради України 04 лютого 2016 р. Головою Верховної Ради України Гройсманом В.Б. було оголошено про розгляд проекту Постанови «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» № 3854. Після доповіді та обговорення проекту Головою Верховної Ради України Гройсманом В.Б. внесена пропозиція про прийняття рішення за основу та в цілому.

Це рішення прийнято відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України та оформлено відповідною Постановою Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» за № 984-VІІІ. «За» проголосувало 230 народних депутатів України.

Наведені обставини підтверджуються стенограмою пленарного засідання Верховної Ради України 04 лютого 2016 р., яка відповідно до частини першої статті 56 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» є офіційним документом, що підтверджує процес обговорення і прийняття рішень Верховною Радою України.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не вбачає підстав для визнання оскаржуваного рішення Верховної Ради України незаконним та скасування його в частині у зв'язку із таким.

Стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) закріплює, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди, зокрема перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Постанова Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» №984-VIIІ від 04 лютого 2016 року приймалась відповідно до пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України, пункту 8 статті 7 Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки», враховуючи пропозиції, подані органами місцевого самоврядування, та рекомендації Українського інституту національної пам'яті.

18 лютого 2016 року Постанова №984-VIIІ набрала чинності, після чого була виконана позивачем у справі.

Положеннями статей 7, 140 та 141 Конституції України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» в України визнається та гарантується місцеве самоврядування, яке надає право територіальним громадам самостійно вирішувати питання місцевого значення, але в межах, визначених Конституцією і законами України.

Таке застереження міститься також і в статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування (ратифіковано Законом №452/97-ВР від 15.07.97), яка передбачає, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати буд-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Повноваження сільських, селищних та міських рад визначені статтями 25 та 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Втім, наведені правові норми не наділяють сільські, селищні та міські ради компетенцією щодо вирішення питання про найменування або перейменування населених пунктів.

Положеннями частини другої статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз норм чинного законодавства України дає підстави стверджувати, що виключно Верховна Рада України наділена повноваженнями щодо найменування і перейменування населених пунктів і районів. Такі рішення парламент приймає у формі постанов на пленарних засіданнях після обговорення цього питання більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Виходячи із конституційних повноважень Верховної Ради України вирішення цього питання віднесено до повноважень парламенту, що повністю узгоджується із положеннями Конституції та законів України, а також Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Законом України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» парламент вніс низку змін до інших законів України, в тому числі і до Закону України «Про географічні назви».

Отже, Закон України «Про засудження комуністичного та націонал- соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» в даному випадку є спеціальним законом, на підставі якого здійснювалось перейменування назв населених пунктів та районів.

В силу пунктів 7 та 8 статті 7 вказаного Закону органам місцевого самоврядування пропонувалось у шестимісячний строк з дня набрання цим Законом чинності в установленому порядку провести громадські слухання та подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо перейменування населених пунктів, районів та областей, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму.

У зв'язку з тим, що Червонозаводська міська рада не подала до парламенту своїх пропозицій щодо перейменування міста Червонозаводське, Верховна Рада України на виконання вимог чинного законодавства та з врахуванням зокрема рекомендацій Українського інституту національної пам'яті прийняла відповідну Постанову, якою перейменувала це місто на Заводське.

Український інститут національної пам'яті діє на підставі Положення про Український інститут національної пам'яті, яке затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 12 листопада 2014 р. за № 684.

У пункті 2 цього Положення передбачено, що Інститут у своїй діяльності керується Конституцією та законами України. Також відповідно до підпункту 21 пункту 4 вказаного Положення Український інститут національної пам'яті, відповідно до покладених на нього завдань, здійснює інші повноваження, визначені законом.

Законом, на підставі якого здійснювалось перейменування міста Червонозаводське, є Закон України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки», який при цьому є спеціальним.

Надання Українським інститутом національної пам'яті рекомендацій Верховній Раді України з приводу перейменування населених пунктів і районів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, передбачено частиною восьмою статті 7 відповідного Закону.

Наведені обставини спростовують доводи про відсутність в Українського інституту національної пам'яті повноважень про надання рекомендацій про перейменування населених пунктів.

Крім того, позивач посилається на порушення відповідачем статті 7 Конституції України та статей 91, 96, 99 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».

Стаття 7 Основного Закону встановлює, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Згідно із частиною другою статті 96 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» питання про включення законопроекту до порядку денного сесії розглядається Верховною Радою протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії, але не раніше ніж через два дні після надання народним депутатам висновку головного комітету (або тимчасової спеціальної комісії у разі її створення), висновків інших комітетів.

Верховна Рада України включила відповідний проект Постанови до порядку денного та розглянула його на пленарному засіданні парламенту через день після надання головним Комітетом висновку.

При цьому частина третя статті 138 Закону України «Про Регламент Верховної ради України» передбачає, що постанови та інші акти Верховної Ради приймаються з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому читанні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою не прийнято іншого рішення.

Статтею 91 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» встановлені вимоги до супровідних документів, які подаються до законопроектів, зокрема, ця норма передбачає, що у пояснювальній записці до законопроекту (або проекту іншого акта) має бути зазначено обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття.

Стаття 99 цього Закону визначає відомості, які необхідно зазначати в законопроекті та супровідних документах, що надаються народним депутатам, в тому числі, частина друга згаданої статті передбачає, що до законопроекту повинні додаватись супровідні документи, в яких мають наводитись відомості відносно висновків експертиз щодо законопроектів.

Наведенні норми статей 91, 99 даного Закону не регулюють питання щодо проведення експертиз законопроектів. Порядок проведення таких експертиз визначено іншою статтею Закону, а саме статтею 103 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».

Разом з тим, положеннями статті 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, яка, реалізовуючи повноваження, визначені у статті 85 Основного Закону щодо здійснення законодавчої влади, приймає закони, постанови та інші правові акти.

Відповідно до частин другої і третьої статті 138 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» така форма актів Верховної Ради України, як постанови приймаються з конкретних питань з метою здійснення установчої, організаційної, контрольної та інших функцій.

Гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України згідно зі статтею 2 Закону України «Про Конституційний Суд України» є завданням Конституційного Суду України. Тому саме цей орган судової влади наділений повноваженнями приймати рішення та давати висновки у справах щодо конституційності, зокрема, законів та інших правових актів Верховної Ради України (пункт 1 статті 13 цього Закону).

Окрім того, у Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 (у справі за конституційним поданням Вищої ради юстиції щодо офіційного тлумачення положень абзаців другого, третього пункту 1 частини першої статті 150 Конституції України) Конституційний Суд України зазначив, що як свідчить зміст положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти, які є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю.

Відповідно до статті 15 Закону України «Про Конституційний Суд України» однією з підстав визнання актів Верховної Ради України неконституційними є порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Оскільки вимоги позивача про визнання незаконною в частині Постанови Верховної Ради України обґрунтовані її невідповідністю Конституції України та порушенням порядку прийняття, Вищий адміністративний суд України, враховуючи правову позицію, висловлену Верховним Судом України, зокрема, у постанові від 27 травня 2014 року (справа № 21-120а14), дійшов висновку, що позов у цій частині не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Тому ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 липня 2016 року на підставі пункту 1 частини першої статті 157 КАС України закрито провадження у цій справі в частині невідповідності оскаржуваної Постанови Конституції України та порушення порядку її прийняття.

Відповідно до частини першої статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно із частиною першою статті 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В силу частини другої статті 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Представник відповідача у судовому засіданні довів правомірність позиції відповідного суб'єкта владних повноважень. У суді не підтвердилися обставини щодо недотримання відповідачем вимог закону та порушення прав, свобод та інтересів позивача у цій справі.

Отже, обставини справи, підтверджені наданими відповідачем доказами, свідчать про те, що приймаючи відповідну Постанову в частині перейменування міста Червонозаводське Лохвицького району Полтавської області на місто Заводське, Верховна Рада України діяла в межах повноважень, визначених пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України, пунктом 8 статті 7 Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» та з урахуванням рекомендацій Українського інституту національної пам'яті.

Таким чином, з'ясувавши обставини справи та перевіривши їх доказами, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 86, 159-163, 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

У задоволенні позову Заводської міської ради Лохвицького району Полтавської області про визнання незаконною та скасування Постанови Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» від 04 лютого 2016 року за № 984-VIII в частині перейменування міста Червонозаводське Лохвицького району Полтавської області на місто Заводське відмовити.

Рішення набирає законної сили у порядку та строки, передбачені статтею 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, та на нього може бути подана заява про перегляд судових рішень Верховним Судом України з підстав та в порядку, передбачених статтями 236-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий Ю.І.Цвіркун

Судді М.П.Зайцев

Л.В.Ланченко

А.М.Лосєв

Н.Г.Пилипчук