ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"19" жовтня 2016 р. м. Київ К/800/12121/16

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Донця О.Є., Калашнікової О. В.,

секретарі судового засідання: Гуловій О.І.,

за участю прокурора: Гудименко Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом приватного підприємства «Композит» до Державної інспекції сільського господарства в Харківській області в особі ліквідатора ОСОБА_1 та Державного інспектора сільського господарства в Харківської області Слюсара Олександра Олександровича про визнання дій протиправними, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою прокурора Харківської області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 1 вересня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2016 року,

в с т а н о в и в :

У липні 2015 року приватне підприємство «Композит» (далі - ПП «Композит») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної інспекції сільського господарства в Харківській області в особі ліквідатора ОСОБА_1 (далі - Держсільгоспінспекція) та державного інспектора сільського господарства в Харківської області Слюсара О.О., в якому просило визнати протиправними дії відповідачів щодо проведення обстеження земельної ділянки та складання акта обстеження земельної ділянки НОМЕР_1 від 28 квітня 2014 року.

На обґрунтування позовних вимог зазначило про те, що обстеження земельної ділянки здійснено із порушенням встановленого законодавством порядку, зокрема за відсутності підстав для її проведення і без повідомлення суб'єкта господарювання про такий позаплановий захід.

Харківський окружний адміністративний суд постановою від 1 вересня 2015 року адміністративний позов ПП «Композит» задовольнив частково.

Визнав протиправними дії Держсільгоспінспекції щодо складання акта обстеження земельної ділянки НОМЕР_1 від 28 квітня 2014 року.

У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28 березня 2016 року залишив без змін постанову Харківського окружного адміністративного суду від 1 вересня 2015 року.

У касаційній скарзі прокурор Харківської області, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення, та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Касаційна скарга підлягає до задоволення з таких підстав.

Суди попередніх інстанцій встановили, що 28 квітня 2014 року державний інспектор сільського господарства в Харківській області Слюсар О.О., за участю старшого прокурора Чугуївської міжрайонної прокуратури, провів обстеження земельної ділянки, яка належить ПП «Композит» на підставі договору оренди землі від 3 листопада 2005 року. За наслідками обстеження земельної ділянки посадова особа Держсільгоспінспекції склала акт встановленої форми НОМЕР_1 від 28 квітня 2014 року.

У висновках цього акта зазначено про те, що на земельній ділянці прибережної захисної смуги Печенізького водосховища, яку використовує ПП «Композит», розташовані будівлі, пірси, альтанки тощо, що є порушенням статті 61 Земельного кодексу України та пунктів 14, 23 договору оренди землі від 3 листопада 2005 року, укладеного між позивачем і Печенізькою районною державною адміністрацією Харківської області. Зазначено також, що доступ до води обмежено, земельна ділянка огороджена металевим парканом.

Як з'ясовано у справі, підставою для проведення обстеження земельної ділянки ПП «Композит» була постанова Чугуївського міжрайонного прокурора Харківської області від 9 квітня 2014 року №04-32-2171, у якій зазначено про необхідність проведення перевірки у порядку прокурорського реагування за додержанням і застосуванням законів у відділі Держземагенства в Печенізькому районі з питань додержання вимог законодавства при погодженні проектної документації.

Між тим, як зазначили суди попередній інстанцій, зазначена постанова прокурора не містить вимог щодо необхідності обстеження земельної ділянки, якою користується ПП «Композит», як і не містить вимог про проведення перевірки ПП «Композит» на предмет дотримання вимог законодавства при користуванні цією земельною ділянкою.

Також у справі встановлено, що обстеження земельної ділянки здійснено без належного повідомлення позивача про проведення такого заходу, а саме ж обстеження відбулося без участі уповноважених осіб ПП «Композит».

Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання неправомірними дій Державної інспекції сільського господарства в Харківській області щодо складання акта обстеження земельної ділянки від 28 квітня 2014 року НОМЕР_1 суд першої інстанції виходив із того, що обстеження земельної ділянки, яку орендує ПП «Композит», здійснено за відсутності підстав для проведення цього позапланового заходу, вичерпний перелік яких передбачено Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року № 132 (далі - Порядок № 132).

Суд апеляційної інстанції, який переглядав судове рішення у цій справі, погодився з такими висновками суду першої інстанції, а заодно додав, що окрім того суб'єкту господарювання не було вручено копії постанови прокурора щодо проведення перевірки, а позапланове обстеження земельної ділянки здійснено з порушенням процедури, встановленої Порядком № 132.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України частково погоджується із висновками судів попередніх інстанцій та зазначає таке.

Згідно зі статтею 188 земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV).

Відповідно до частини четвертої статті 9 Закону № 963- IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

Частиною першою статті 10 Закону № 963-IV передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків <…>.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Зокрема, відповідно до частин першої, другої статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.

За змістом частин шостої, сьомої статті 7 Закону № 877-V передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити, зокрема, відомості про стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Приписом, відповідно до частини восьмої статті 7 Закону № 877-V, є обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Розпорядженням або іншим розпорядчим документом органу державного нагляду (контролю), як передбачено у частині дев'ятій статті 7 Закону № 877-V, є обов'язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) або його заступником.

Розпорядження може передбачати застосування до суб'єкта господарювання санкцій, передбачених законом.

Розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку.

Відповідно до наведених вище положень статті 188 Земельного кодексу України, а також відповідно до Законів № 877-V і № 963-IV наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року затверджено Порядку № 132, згідно з пунктами 1.3, 1.4 якого інспекційні органи здійснюють планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю).

Планові та позапланові заходи здійснюються шляхом проведення перевірок, обстежень земельних ділянок.

Відповідно до пунктів 4.1, 4.2 Порядку № 132 для здійснення планового чи позапланового заходу інспекційний орган видає наказ, який підписує керівник інспекційного органу чи посадова особа, що виконує його обов'язки. Наказ має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися відповідний захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу інспекційний орган оформляє направлення на проведення планової/позапланової перевірки, яке підписується керівником чи заступником керівника інспекційного органу та засвідчується печаткою інспекційного органу.

Відповідно до пункту 5.2 Порядку № 132 державні інспектори не мають права здійснювати відповідні заходи без наявності направлення на проведення планової/позапланової перевірки та службових посвідчень. Суб'єкти господарювання, що перевіряються, мають право не допускати державних інспекторів до проведення відповідних заходів, якщо вони не пред'явили документи, визначені пунктом 5.1 цього розділу.

Згідно з пунктом 5.9 Порядку № 132 обстеження земельних ділянок, які використовуються суб'єктами господарювання, що перевіряються, здійснюються інспекційними органами під час проведення планових та позапланових заходів у разі, якщо це пов'язано із необхідністю: визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок без спеціального дозволу; перевірки умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, визначених у відповідному проекті землеустрою, стану проведення рекультивації порушених земель; визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель; підготовки матеріалів з питань: визначення розміру збитків, завданих суб'єктам господарювання (власникам та користувачам земельних ділянок) внаслідок вилучення (викупу) та тимчасового зайняття земельних ділянок, що перебувають у їх власності чи користуванні, встановлення обмежень щодо їх використання, погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведення їх у непридатний для використання стан та неодержання доходів у зв'язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок; прийняття в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель.

Згідно з п. 6.6. Порядку № 132 за результатами проведення обстеження земельних ділянок державні інспектори складають акт обстеження земельної ділянки, форма якого наведена у додатку 4 до цього Порядку. Акти обстежень земельних ділянок реєструються у журналі реєстрації актів обстежень земельних ділянок, форма якого наведена у додатку 5 до цього Порядку.

Таким чином, відповідно до наведених вище положень законодавства Державна інспекція сільського господарства України як безпосередньо, так і через свої територіальні підрозділи здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності. Одним із способів такого контролю, відповідно до Закону № 963-IV, є перевірки.

Загальні вимоги до порядку проведення заходів державного контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності регламентовано Законом № 877-V, детальніше процедуру здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства

встановлено Порядком № 132, який прийнято у відповідності до законодавчих положень, зокрема, цього Закону. Порядок № 132 передбачає, що планові та позапланові заходи здійснюються шляхом проведення перевірок, обстежень земельних ділянок.

Як Закон № 877-V, так і Порядок № 132 передбачають необхідність прийняття органами державного контролю розпорядчих документів, наявність яких є необхідною передумовою для проведення планового чи позапланового заходу. Йдеться про наказ про проведення перевірки, а також направлення на її проведення, про прийняття яких має бути повідомлено суб'єкта господарювання, якого перевірятимуть. Сама ж процедура перевірки та обстеження земельної ділянки також регламентована і вимагає від органу державного контролю та посадової особи, яка безпосередньо проводитиме плановий або позаплановий захід, дотримання встановленої послідовності дій для того, щоб, з одного боку, не допустити порушень прав та інтересів господарюючого суб'єкта, а з іншого - забезпечити належне проведення перевірки і її документування, що у випадку виявлення порушень законодавства буде підставою для вжиття відповідних заходів реагування до такого господарюючого суб'єкта, зокрема шляхом винесення йому припису.

Весь перебіг перевірки та/або обстеження земельної ділянки, як у даному випадку, фіксується в акті встановленої форми, який за своєю суттю і призначенням є лише засобом документування дій органу контролю і сам по собі не встановлює відповідальності для особи, яка допустила порушення законодавства. Відтак, висновки акта перевірки, як і дії посадової особи, що його оформила, не породжують правових наслідків для особи, щодо якої проведено цю перевірку, і, відповідно, такий акт не порушує прав останньої.

Юридичні наслідки для суб'єкта господарювання, стосовно якого проведено перевірку на предмет дотримання вимог законодавства щодо використання земель, може створювати припис та/або інший розпорядчий документ, прийнятий на підставі висновків про виявлені порушення, які викладено в акті за наслідками перевірки/обстеження.

Як встановлено у цій справі, обстеження земельної ділянки, якою користується ПП «Композит», здійснено на підставі постанови Чугуївської місцевої прокуратури від 9 квітня 2014 року «Про проведення перевірки». У цій постанові йдеться про те, що за наслідками опрацювання відомостей Публічної кадастрової карти України виявлено непоодинокі випадки накладання земель, наданих у власність фізичним та юридичним особам, та земель лісового та водного фонду на території Печенізького району. Виявлені обставини, як зазначено далі, свідчать про можливі порушення при здійсненні своїх повноважень відділом Держземагенства в Печенізькому районі, що сприяє прийняттю місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування рішень про надання у власність або у користування земельних ділянок з порушенням вимог земельного законодавства.

З огляду на зазначені вище обставини прокурор вирішив провести перевірку у відділі Держземагенства в Печенізькому районі. Для цього він, з поміж іншого, прийняв рішення витребувати необхідні документи та матеріали, а також залучити відповідного спеціаліста для проведення перевірки та вчинити інші дії відповідно до пунктів 3-5 частини першої статті 20 Закону України «Про прокуратуру» (чинного станом на квітень 2014 року).

Повноваження прокурора та порядок проведення прокурорських перевірок визначено статтями 20, 21 Закону України «Про прокуратуру» (чинного станом на квітень 2014 року). Зокрема, відповідно до пункту 3 частини третьої статті 20 Закону України «Про прокуратуру» при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право звертатися до суду в передбачених законом випадках.

Судячи зі встановлених у справі обставин, в межах прокурорської перевірки, призначеної відповідно до постанови від 9 квітня 2014 року, було проведено обстеження земельної ділянки ПП «Композит», для чого і було залучено посадову особу Держсільгоспінспекції як спеціаліста у цій сфері.

Суди попередніх інстанцій правильно звернули увагу на ті порушення, які було допущено при проведенні обстеження земельної ділянки, якою користується ПП «Композит», зокрема на порушення посадовою особою відповідача вимог Порядку № 132. Водночас, встановлені судами порушення були б переконливими і значимими при вирішенні питання про правомірність припису чи іншого розпорядчого документа, якщо б такий було прийнято стосовно позивача за наслідками проведеного відповідачем заходу. Власне, оскарження такого припису чи іншого розпорядчого документа контролюючого органу за наслідками перевірки та/або обстеження і було б належним способом захисту порушеного права позивача. Втім, як встановлено у цій справі, по факту обстеження земельної ділянки 28 квітня 2014 року Держсільгоспінспекція такого документа стосовно позивача не приймала.

Натомість, акт обстеження земельної ділянки НОМЕР_1 від 28 квітня 2014 року, як вказав позивач у позовній заяві, є одним із доказів у господарській справі за позовом Чугуївського міжрайонного прокурора до ПП «Композит» про розірвання договору оренди землі від 3 листопада 2011 року, укладеного з Печенізькою районною адміністрацією, яким прокурор доводить факт порушення позивачем режиму експлуатації прибережної захисної смуги, яка входить до складу орендованої земельної ділянки. Відтак правову оцінку, зокрема на предмет допустимості, цьому акту обстеження як доказу надасть господарський суд під час розгляду зазначеної вище господарської справи.

Беручи до уваги наведене вище, оскільки акт обстеження земельної ділянки не є актом індивідуальної дії у розумінні статті 17 КАС України і безпосередньо не породжує для позивача жодних юридичних наслідків, його звернення до адміністративного суду за захистом права, яке не порушено, є необґрунтованим.

Відповідно до частин другої, третьої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно зі статтею 229 КАС України cуд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення

З урахуванням того, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів, на підставі статті 229 КАС України, вважає за необхідне скасувати їхні судові рішення у цій справі та відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Керуючись статями 159, 167, 221, 223, 229, 230, 232, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу прокурора Харківської області задовольнити.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 1 вересня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2016 року у цій справі - скасувати.

У задоволенні адміністративного позову приватного підприємства «Композит» до Державної інспекції сільського господарства в Харківській області в особі ліквідатора ОСОБА_1 та державного інспектора сільського господарства в Харківської області Слюсара Олександра Олександровича про визнання дій протиправними - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді О.Є. Донець

О.В. Калашнікова