ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"17" вересня 2015 р. м. Київ К/800/38772/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Калашнікової О.В. Чумаченко Т.А. Леонтович К.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу управління праці та соціального захисту населення Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2012 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2014 року у справі за позовом Відкритого акціонерного товариства «Запоріжжяобленерго» до управління праці та соціального захисту населення Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,-ВСТАНОВИЛА:Відкрите акціонерне товариство «Запоріжжяобленерго» в особі Запорізького району електричних мереж ззвернувся до суду з позовом до управління праці та соціального захисту населення Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області, в якому просило: визнати протиправною відмову управління праці та соціального захисту населення Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області (далі - управління праці та соцзахисту населення Запорізької РДА) щодо відшкодування пільг громадянам, які мають право на відшкодування в установленому законодавством об'ємі, а саме: відповідно до ст. 22 Закону України «Про міліцію», ст.ст.23-24 Закону України «Про кримінально-виконавчу службу», ст.26 закону України «Про державну податкову службу» - «Працівник кримінально-виконавчої системи на пенсії», «Сільський працівник кримінально-виконавчої системи на пенсії», «Міліціонер на пенсії», «Сільський міліціонер на пенсії», «Податковий міліціонер на пенсії» та відповідно ст.22 Закону України «Про пожежну безпеку» - «пожежник на пенсії»; зобов'язати управління праці та соцзахисту населення Запорізької РДА відшкодувати ВАТ «Запоріжжяобленерго» в особі Запорізького РЕМ витрати, пов'язані з наданням пільг за період з 01.12.2011 р. по 01.06.2012 р. в розмірі 25 723,37 грн. на поточний рахунок із спеціальним режимом використання: № 260373141420 Філія - Запорізьке обласне управління ВАТ «Державний ощадний банк України», МФО 313957, ЄДРПОУ 00130926 шляхом здійснення процедури перерахування таких коштів, передбаченою п.6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого Постановою КМУ від 04.03.2002 № 256.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2014 року позов задоволено. Визнано протиправними дії щодо відмови управління праці та соціального захисту населення Запорізької РДА щодо відшкодування пільг громадянам, які мають право на відшкодування відповідно до ст.22 Закону України «Про міліцію», ст.22 Закону України «Про пожежну безпеку». Зобов'язано управління праці та соцзахисту населення Запорізької РДА відшкодувати ВАТ «Запоріжжяобленерго» в особі Запорізького РЕМ витрати з надання пільг за період 01.12.2011 по 01.06.2012 в розмірі 25723,37 грн. на поточний рахунок із спеціальним режимом використання № 260373141420 Філія ЗОУ ВАТ «Державний ощадний банк України», МФО 313957, ЄДРПОУ 00130926.

Не погоджуючись із оскаржуваними судовими рішеннями, управління праці та соцзахисту населення Запорізької РДА звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, як такі, що прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуальною права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, що за період з 01.12.2011 року по 01.06.2012 року позивачем подавались відповідачу акти звірки рахунків нарахованих сум та субсидій населення за енергопостачання за періоди грудень 2011 року - червень 2012 року, підписані Управлінням із зауваженнями.

Відомості у вказаних актах відповідають відомостям щодо вартості наданих пільг, зазначених у розрахунках за формою № 2-пільга.

Спірні відносини полягають в тому, що позивачем при розрахунках нараховувалась плата за спожиту електроенергію для категорій споживачів: «Працівник кримінально-виконавчої системи на пенсії», «Сільський працівник кримінально-виконавчої системи на пенсії», «Міліціонер на пенсії», «Сільський міліціонер на пенсії» та «Пожежник на пенсії» із застосуванням 50-ти відсоткової знижки на загальний обсяг спожитої електроенергії (з ПДВ) та 100 % в межах норм.

В той же час, відповідач відшкодовував нараховану позивачем плату за спожиту електроенергію з 50-ти відсотковою знижкою лише на обсяг електроенергії в межах норм споживання у розмірі 75 кВт год. (з ПДВ) тобто в межах норм, визначених у Постанові Кабінету Міністрів України від 01.08.96 № 879 «Про встановлення норм користування житлово-комунальними послугами громадянами, які мають пільги щодо їх оплати», оскільки вважає, що відшкодування заборгованості за спожиту електроенергію понад показник необхідного споживання - 75 кВт. год. має здійснюватись громадянами самостійно без врахування знижки 50 %.

Таким чином, в результаті відмови відповідача відшкодувати заявлену позивачем заборгованість, ВАТ «Запоріжжяобленерго» в особі Запорізького РЕМ за період з 01.12.2011 року по 01.06.2012 року не отримало кошти на загальну суму 25723,37 грн.

Вважаючи таку відмову протиправною та такою, що порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, останній звернувся в суд з позовом про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії.

З цього приводу колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.4 статті 22 Закону України «Про міліцію» від 20.12.90 № 565-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) працівникам міліції та членам їх сімей надається 50-процентна знижка по оплаті жилої площі, комунальних послуг, а також палива, в межах норм, встановлених законодавством.

Згідно ч.5 ст.23 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» від 23.06.2005 № 2713-IV (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) на осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби поширюються дія статей 22 і 23 Закону України «Про міліцію», а також порядок і умови проходження служби та грошового забезпечення, передбачені для працівників органів внутрішніх справ.

Також статтею 26 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» від 04.12.90 № 509-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що держава гарантує правовий і соціальний захист осіб начальницького складу податкової міліції та членів їх сімей. На них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені статтями 20-23 Закону України «Про міліцію» та Законом України «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист».

Статтею 22 Закону України «Про пожежну безпеку» від 17.12.93 № 3745-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що особовому складу державної пожежної охорони та членам їх сімей надається 50-відсоткова знижка плати за жилу площу, комунальні послуги, а також паливо в межах норм, встановлених законодавством, за умови, якщо розмір наданих пільг у грошовому еквіваленті разом із середньомісячним сукупним доходом цієї особи за попередні шість місяців не перевищує величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про встановлення норм користування житлово-комунальними послугами громадянами, які мають пільги щодо їх оплати» від 01.08.96 № 879, зокрема пп.«а» п.1, встановлено норми користування житлово-комунальними послугами, в межах яких надаються передбачені чинним законодавством пільги на оплату житлово-комунальних послуг.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відмова відповідача щодо відшкодування пільг громадянам за сплату житлово-комунальних послуг, які мають пільги щодо їх оплати, є протиправною, адже законом про бюджет не може бути обмеженим обсяг пільг, передбачений іншим нормативно-правовим актом.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду з цього приводу зазначає наступне.

Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України) було звернуто увагу Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України на необхідність додержання законів при підготовці, прийнятті та введенні в дію Закону України «Про Державний бюджет України», яким повинні регулюватися лише правовідносини зі встановлення доходів та видатків держави на загальносуспільні відносини. Закон України «Про Державний бюджет України» не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов'язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України. У зв'язку із цим Конституційний Суд України дійшов висновку про те, що «зупинення Законом про Державний бюджет України дій інших законів України щодо надання пільг, компенсацій і гарантій, внесення змін до інших законів України, встановлення іншого (додаткового) правового регулювання відносин, ніж передбачених законами України, не відповідає статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, частині другій статті 19, статтям 21, 22, пункту 1 частини другої статті 92, частинам першій, другій, третій статті 95 Конституції України» (абзац другий пункту 5.3 Рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10 - рп/2008).

Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку про те, що законом про Державний бюджет України не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя в законодавстві, і як наслідок - скасування та обмеження прав і свобод людини та громадянина.

У разі необхідності зупинення дій законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватись інші закони.

Згідно із частиною другою статті 152 Конституції України закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Отже, судами вірно зазначено, що норми законів України «Про міліцію», «;Про пожежну безпеку», «;Про Державну кримінально-виконавчу службу України» не містять положень про обсяги чи розміри пільгового споживання електричної енергії.

Разом із тим поряд із нормами вищезазначених законів, відповідно до норм статей 8, 46 Конституції України застосування таких норм повинно здійснюватись із дотриманням принципу верховенства права та загальних засад, зокрема засад справедливості, добросовісності й розумності.

Так, у статті 46 Конституції України передбачено право громадянина на соціальний захист, якому кореспондується обов'язок держави щодо його фактичного забезпечення, зокрема, за рахунок коштів Державного бюджету України.

Законодавчим актом, який визначає правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій, є Закон № 2017-III «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Цим Законом визначено, що державні соціальні гарантії - це встановлені законами, іншими нормативно-правовими актами соціальні норми і нормативи або їх комплекс, на базі яких визначаються рівні основних державних соціальних гарантій та нормативи витрат (фінансування) - показники поточних і капітальних витрат з бюджетів усіх рівнів на забезпечення задоволення потреб на рівні, не нижчому від державних соціальних стандартів і нормативів (стаття 1 Закону № 2017-III).

Статтею 9 цього Закону передбачено, зокрема, встановлення державою нормативів користування житлово-комунальними послугами, щодо оплати яких держава надає пільги.

Соціальні норми і нормативи - це показники необхідного споживання продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг та забезпечення освітніми, медичними, житлово-комунальними, соціально-культурними послугами (абзац п'ятий статті 1 Закону № 2017-III).

Згідно зі статтею 5 цього Закону державні соціальні стандарти і нормативи формуються, встановлюються та затверджуються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України за участю та погодженням з іншими сторонами соціального партнерства, якщо інше не передбачено Конституцією України та законами України.

Закон № 2017-III визначає, що нормативи споживання - це розміри споживання в натуральному виразі за певний проміжок часу (за рік, за місяць, за день) продуктів харчування, непродовольчих товарів поточного споживання та деяких видів послуг (абзац другий частини першої статті 4 Закону № 2017-III).

На підставі нормативів споживання визначають нормативи фінансового забезпечення державних соціальних гарантій та здійснюється їх фінансування (стаття 21 Закону № 2017-III, стаття 102 Бюджетного кодексу України, Постанова № 256).

Відповідно до статті 95 Конституції України бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами; виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків; держава прагне до збалансованості бюджету України.

Метою і особливістю закону про Державний бюджет України є забезпечення належних умов для реалізації положень інших законів України, які передбачають фінансові зобов'язання держави перед громадянами, спрямовані на їх соціальний захист, у тому числі й надання пільг, компенсацій і гарантій (Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 2007 року № 6-рп 2007 у справі про соціальні гарантії).

Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період (стаття 96 Конституції України).

У Рішенні від 27 листопада 2008 року № 26-рп/2008 Конституційний Суд України вказав, що положення частини третьої статті 95 Конституції України щодо прагнення держави до збалансованості бюджету України у системному зв'язку з положеннями частини другої цієї статті, статті 46 Конституції України треба розуміти як намагання держави при визначенні законом про Державний бюджет України доходів і видатків та прийнятті законів, інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на доходну та видаткову частини бюджету, дотримуватися рівномірного співвідношення між ними.

З огляду на зазначене Конституцій Суд України в Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 визнав принцип збалансованості бюджету як один із визначальних поряд з принципами справедливості та пропорційності (розмірності) у діяльності органів державної влади, зокрема, в процесі підготовки, прийняття та виконання державного бюджету на поточний рік.

Пунктом 11 частини першої статті 40 Бюджетного кодексу України встановлено, що предметом регулювання закону про Державний бюджет України є додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.

Як убачається, щорічними законами України про Державний бюджет України на 2009, 2010, 2011 роки передбачалося, зокрема, забезпечення пільг на оплату електричної енергії працівникам міліції та ветеранам органів внутрішніх справ за рахунок субвенції (міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції) з державного бюджету місцевим бюджетам; перерахування субвенції з державного бюджету здійснюється в порядку, установленому Кабінетом Міністрів України за рахунок відповідних надходжень до бюджету.

Законами про Державний бюджет України на 2012 - 2013 роки передбачено, що норми й положення статті 22 Закону України «Про міліцію» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України виходячи з наявних ресурсів Державного бюджету України та бюджету Пенсійного фонду України на відповідний рік.

Отже, Верховна Рада України, ухваливши ці закони та визначивши Кабінет Міністрів України державним органом, який повинен забезпечувати реалізацію встановлених законами України соціальних прав громадян, надала право Кабінету Міністрів України визначати порядок та розміри соціальних виплат виходячи з наявних фінансових можливостей бюджету, що за висновком Конституційного Суду України, викладеному в Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011, узгоджується з функціями Уряду, визначеними у статті 116 Конституції України.

Таким чином, розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави та повинні надаватися в порядку й розмірах, передбачених відповідними нормативними актами - законами України «Про Державний бюджет» і постановами Кабінету Міністрів України № 256, № 879.

На залежність розмірів соціальних виплат і соціальних послуг від фінансових можливостей держави вказав Конституційний Суд України й у своїх рішеннях від 19 червня 2001 року № 9-рп/2001 та від 8 жовтня 2008 року № 20-рп/2008.

Аналогічні положення відображені у статті 22 Загальної декларації прав людини, згідно з якою кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення необхідних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва та відповідно до структури і ресурсів кожної держави; а також у Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, який встановлює загальний обов'язок держав забезпечувати здійснення цих прав у максимальних межах наявних ресурсів (стаття 2).

Відтак, як зазначив Конституційний Суд України в Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011, одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.

З урахуванням такого елемента принципу верховенства права, як пропорційності (розмірності) Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а оскільки держава зобов'язана регулювати економічні процеси, встановлювати й застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян, то механізм реалізації цих прав може бути змінений державною, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження справедливого балансу між інтересами окремих осіб і інтересами всього суспільства.

Системний аналіз зазначених правових норм дає підстави для висновку, що відповідач діяв відповідно до закону, в межах повноважень та бюджетних ресурсів, наданих йому державою в рамках Закону про державний бютжет, а тому, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно зі статтею 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені правильно і повно, але при цьому суди допустилися порушення норм матеріального права, що призвело до ухвалення незаконного рішення.

Зважаючи на те, що судами при розгляді справи правильно та повно встановлені фактичні обставини справи, однак при прийнятті рішення допущені порушення норм матеріального права, які призвели до помилки при постановленні судових рішень, а також те, що у справі не вимагається збирання або додаткова перевірка доказів, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку про доцільність скасування постановлених у справі рішень та прийняття нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу управління праці та соціального захисту населення Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області - задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2012 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2014 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову Відкритого акціонерного товариства «Запоріжжяобленерго» до управління праці та соціального захисту населення Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області - відмовити.

Постанова набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді :