ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"13" серпня 2015 р. м. Київ К/800/60101/14

Вищий адміністративний суд України у складі:

головуючого суддіРозваляєвої Т. С.,суддівГончар Л. Я., Маслія В. І.,розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2014 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області про визнання безпідставною та протиправною відмову та зобов'язання вчинити певні дії,

встановив:

ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області про визнання безпідставною та протиправною відмову та зобов'язання вчинити певні дії.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2014 року, в позові відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

Заперечень не надходило.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню частково.

Судами встановлено, що позивач звернувся до ІДАБК з заявою про прийняття до експлуатації об'єктів за адресою: АДРЕСА_1, - а саме: житлової будівлі літ. "Л" та літньої кухні літ. "М".

В декларації про готовність об'єкта до експлуатації (п. 7) як документ, що посвідчує право власності (користування) земельною ділянкою, позивач зазначив рішення Ленінського районного народного суду м. Одеси від 16 травня 1983 року.

З вказаного рішення вбачається, що судом розділено домоволодіння в АДРЕСА_1 та виділено 3/10 частини домоволодіння, які складається з житлового будинку під літерою "Б", вбиральні під літерою "В", сараю під літерою "Ж", хвіртки № 6, земельну ділянку площею 210 кв. м, ОСОБА_5 та ОСОБА_6, які передали в спадок позивачу спадкове майно, що складається з частини домоволодіння з відповідної частиною надвірних господарчих споруджень, які знаходяться в АДРЕСА_1.

Згідно витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно № 26457410 від 18 червня 2010 року позивачу на підставі свідоцтва про право на спадщину реєстраційний номер 3-762 від 28 квітня 2005 року на праві приватної спільної часткової власності належить домоволодіння (частка 3/20), розташоване за адресою: АДРЕСА_1.

Відповідно до витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно № 28511254 від 27 грудня 2010 року позивачу на підставі свідоцтва про право на спадщину (реєстраційний номер 2-2578 від 07 грудня 2010 року) на праві приватної спільної часткової власності належить домоволодіння (частка 3/20), розташоване за адресою: АДРЕСА_1.

За результатами розгляду вказаної заяви про прийняття в експлуатацію об'єкта "будівництво житлового будинку (літ. "Л") та будівництво господарської будівлі (літня кухня (літ. "М"), за адресою: АДРЕСА_1», побудованого без дозволу на виконання будівельних робіт, а також доданих до неї документів ІДАБК листом від 31 грудня 2013 року №01/11-12994 повідомила позивача, що під час перевірки декларації про готовність об'єкта до експлуатації виявлено її оформлення з порушенням вимог, установлених Порядком прийняття в експлуатацію індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, господарських (присадибних) будівель і споруд, прибудов до них, громадських будинків та будівель і споруд сільськогосподарського призначення І та II категорій складності, які збудовані без дозволу на виконання будівельних робіт, і проведення технічного обстеження їх будівельних конструкцій та інженерних мереж, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 19 березня 2013 року за № 95.

В листі від 31 грудня 2013 року за № 01/11-12994 ІДАБК просила позивача зазначити в п. 7 декларації про готовність об'єкта до експлуатації документ, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, на якій розміщений об'єкт, згідно із ст. 126 Земельного кодексу України (завірений органом, який видав, чи нотаріально), та роз'яснила, що право власності на земельну ділянку посвідчується державним актом на право власності, договором оренди землі або договором суперфіцій.

Відмова ІДАБК в прийнятті в експлуатацію житлового будинку (літ."Л") та господарської будівлі (літня кухня (літ."М") за адресою: АДРЕСА_1, - стала підставою для звернення позивача з позовом до суду.

Вирішуючи справу та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що позивачем під час подання декларації зазначено дані, які не узгоджуються з документами, що подаються разом з нею, а саме: як документ, що посвідчує право користування земельною ділянкою, позивачем вказано рішення Ленінського районного народного суду м. Одеси від 16 травня 1983 року, яке встановлює певний порядок користування земельною ділянкою в тому числі за ОСОБА_5 та ОСОБА_6, в той час як, відповідно до документації, поданої позивачем до ІДАБК, таким документом є свідоцтво про право на спадщину, на підставі якого у позивача виникло право власності на домоволодіння та перейшло від спадкодавців право користування земельною ділянкою під ним.

Колегія суддів не погоджується з висновками судів.

Порядок прийняття в експлуатацію таких об'єктів і проведення технічного обстеження будівельних конструкцій та інженерних мереж визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 19 березня 2013 року за № 95 затверджено Порядок прийняття в експлуатацію індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, господарських (присадибних) будівель і споруд, прибудов до них, громадських будинків та будівель і споруд сільськогосподарського призначення I та II категорій складності, які збудовані без дозволу на виконання будівельних робіт, і проведення технічного обстеження їх будівельних конструкцій та інженерних мереж (далі Наказ), пунктом 3.2 якого передбачено, що замовник або його уповноважена особа подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення до Інспекції за місцезнаходженням об'єкта заяву про прийняття в експлуатацію об'єкта за формою, наведеною у додатку 3 до цього Порядку, до якої додаються: два примірники заповненої декларації; звіт про проведення технічного обстеження будівельних конструкцій та інженерних мереж об'єкта з висновком про їх відповідність вимогам надійності і безпечної експлуатації (крім індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, прибудов до них загальною площею до 300 квадратних метрів включно, господарських (присадибних) будівель і споруд, прибудов до них загальною площею до 100 квадратних метрів включно); засвідчені в установленому порядку копії: документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, на якій розміщено об'єкт; технічного паспорта.

Заява про прийняття в експлуатацію об'єкта підписується також співвласниками земельної ділянки та зазначеного об'єкта (у разі їх наявності).

Інспекція розглядає документи, зазначені у пункті 3.2 цього розділу, та приймає рішення про реєстрацію декларації або її повернення у строк, передбачений пунктом 3.1 цього розділу (п. 3.3 Наказу).

Суб'єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, ЗК України та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.

Згідно із ч. 4 ст. 13 Конституції України держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, їх рівність перед законом. Основний Закон України гарантує кожному право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю відповідно до закону (ст. 41).

Чинний ЗК України є одним із таких законів, норми якого встановлюють підстави набуття права на землю шляхом передачі ділянок у власність або надання їх у користування (ч. 2 ст. 116). Однак громадяни і юридичні особи не можуть втрачати раніше наданого їм права користування земельною ділянкою.

Земельний кодекс Української РСР (ЗК УРСР) від 8 липня 1970 року у статті 3 передбачав, що земля є виключною власністю держави і надається тільки в користування. Відповідно до статей 13-15 ЗК УРСР земля в Українській УРСР надавалась громадянам СРСР в безоплатне користування. Землекористування могло бути безстроковим або тимчасовим (короткостроковим і довгостроковим).

За змістом статті 91 Земельного кодексу Української РСР від 18 грудня 1990 року особи, яким належить будинок на праві спільної власності, користуються земельною ділянкою спільно. Порядок користування нею визначається співвласниками будинку залежно від розміру часток в спільній власності на будинок.

Наступні зміни в розмірі часток в спільній власності на будинок, які сталися у зв'язку з прибудовою, надбудовою або перебудовою, не тягнуть за собою змін встановленого порядку користування ділянкою.

Угода про порядок користування земельною ділянкою є обов'язковою і для особи, яка згодом придбає відповідну частку в спільній власності на цей будинок.

Якщо згоди на користування спільною земельною ділянкою не досягнуто, спір вирішується в порядку, встановленому статтею 167 цього Кодексу.

Стаття 20 ЗК УРСР від 08 липня 1970 року передбачала, що право землекористування громадян, які проживають в сільській місцевості, засвідчується записами в земельно-шнурових книгах сільськогосподарських підприємств і організацій та погосподарських книгах сільських Рад, а в містах і селищах міського типу - в реєстрових книгах виконавчих комітетів міських, селищних Рад народних депутатів.

Земельний кодекс Української РСР від 18 грудня 1990 року у статті 7 передбачав право постійного (без заздалегідь встановленого строку) та тимчасового користування (короткострокового і довгострокового). Крім того, земля могла надаватись у довічне успадковуване володіння громадянам, зокрема, для ведення особистого підсобного господарства.

Земельний кодекс в редакції, чинній на день звернення з позовом, встановив, що громадяни та юридичні особи, які мають у постійному користуванні земельні ділянки, але за цим Кодексом не можуть мати їх на такому праві, повинні були до 1 січня 2005 року, а згодом відповідно Закону України "Про внесення змін до Земельного кодексу України" від 06 жовтня 2004 року № 2059-IV до 1 січня 2008 року переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на них (пункт 6 розділу Х Земельного кодексу України).

Рішенням Конституційного Суду України у справі про постійне користування земельними ділянками від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 положення пункту 6 розділу Х Земельного кодексу України визнані неконституційними в частині зобов'язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності або право оренди.

Як зазначено у пункті 5.3. Рішення Конституційного Суду України у справі про постійне користування земельними ділянками від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 у контексті розвитку земельного законодавства, "поряд із впровадженням приватної власності на землю громадянам, на їх вибір, забезпечувалася можливість продовжувати користуватися земельними ділянками на праві постійного (безстрокового) користування, оренди, пожиттєвого спадкового володіння або тимчасового користування. При цьому в будь-якому разі виключалась як автоматична зміна титулів права на землю, так і будь-яке обмеження права користування земельною ділянкою у зв'язку з непереоформленням правового титулу".

Отже, підставою для виникнення права на земельну ділянку є відповідний юридичний факт. Окрім того, чинний ЗК України серед підстав набуття права на землю громадянами та юридичними особами не називає оформлення чи переоформлення прав на земельні ділянки.

З наведеного вбачається, що громадяни, які свого часу набули у встановленому законодавством порядку право постійного користування земельною ділянкою, мають право продовжувати користуватись нею, і не ґрунтуються на нормах законодавства вимоги до таких громадян оформити право власності або ж укласти договір оренди на таку земельну ділянку, як це має місце у ряді справ. Якщо ж земельна ділянка отримана у тимчасове користування, слід у кожному конкретному випадку проаналізувати чи таке право не припинилось, і чи існують підстави та волевиявлення сторін для продовження відносин з користування земельною ділянкою, зокрема укладення договору оренди земельної ділянки.

Між тим, розглядаючи спір, суди обох інстанцій не звернули увагу, що підставою для відмови у прийнятті об'єкта в експлуатацію є неподання позивачем документів на земельну ділянку (державний акт на право власності або договір оренди, або суперфіцій), тоді, як вказано вище, право у позивача може посвідчуватись записами в реєстрових книгах виконавчого комітету місьої Ради народних депутатів.

Таким чином, суди не застосували до спірних правовідносин норми Земельного кодексу, які були чинними на час переходу права на житловий будинок.

Суд касаційної інстанції не може погодитись з тим, що будівництво без дозволу на виконання будівельних робіт є підставою для відмови в прийнятті об'єкта в експлуатації, оскільки обставини, викладені у відмові, є необґрунтованими та не підтверджні доказами.

Так, відповідно до Розділ V. Прикінцевих положень Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" орган державного архітектурно-будівельного контролю до 31 грудня 2015 року безоплатно протягом 10 робочих днів з дня подання заяви власниками (користувачами) земельних ділянок, на яких розміщені об'єкти будівництва, збудовані без дозволу на виконання будівельних робіт, за результатами технічного обстеження приймає в експлуатацію: індивідуальні (садибні) житлові будинки, садові, дачні будинки, господарські (присадибні) будівлі і споруди, збудовані у період з 5 серпня 1992 року до 12 березня 2011 року; збудовані до 12 березня 2011 року: громадські будинки I і II категорій складності; будівлі і споруди сільськогосподарського призначення I і II категорій складності.

Порядок прийняття в експлуатацію таких об'єктів і проведення технічного обстеження визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. При цьому технічне обстеження індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків загальною площею до 300 квадратних метрів включно, господарських (присадибних) будівель і споруд загальною площею до 100 квадратних метрів включно проводиться в ході їх технічної інвентаризації з відповідною відміткою в технічному паспорті.

До власників (користувачів) земельних ділянок, які відповідно до цього пункту подали документи про прийняття в експлуатацію збудованих без дозволу на виконання будівельних робіт об'єктів будівництва, штрафні санкції за виконання будівельних робіт без отримання документів, що дають право на їх виконання, та за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, не застосовуються.

За таких обставин колегія суддів касаційної інстанції дійшла висновку, що відмови відповідача в прийнятті в експлуатацію об'єктів: житлову будівлю літ. "Л" та літню кухню літ. "М", - з підстав, що викладені в них, не ґрунтуються на вимогах ч. 3 ст. 2 КАС України.

Щодо вимоги про зобов'язання вчинити дії, колегія суддів зазначає таке.

Частиною 2 ст. 162 КАС України встановлено, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про: 1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; 2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнення з відповідача коштів; 5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. При цьому, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, суд не втручається у дискрецію (вільний розсуд) владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Таке втручання не можуть бути виправдані з підстав доцільності та необхідності врегулювання спірних відносин.

Аналіз наведених норм дає підстави стверджувати, що завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.

Таким чином вимога про зобов'язання вчинити дії не підлягає задоволенню, оскільки призведе до того, що суд перебере на себе повноваження відповідача та втрутиться в його дискреційні повноваження.

Оскільки під час вирішення справи судами допущені порушення норм матеріального права, то судові рішення підлягають скасуванню з прийняттям нового рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2014 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправною відмову Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області щодо прийняття в експлуатацію отримані ОСОБА_4 у спадщину об'єкти: житлову будівлю літ. "Л" та літню кухню літ. "М" за адресою: АДРЕСА_1.

В решті в позові відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: