ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"13" квітня 2016 р. м.Київ К/800/54731/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2015 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Холдингова компанія «Київміськбуд» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними дій та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

У травні 2015 року Публічне акціонерне товариство «Холдингова компанія «Київміськбуд» звернулося з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просило визнати протиправними дії та скасувати припис від 07 квітня 2015 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм стандартів та правил.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив про незаконність оскаржуваного припису, оскільки при здійсненні будівельних робіт вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ним не порушувалися.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2015 року, позовні вимоги задоволено; визнано протиправними дії Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві щодо проведення перевірки Публічного акціонерного товариства «Холдингова компанія «Київміськбуд», за результатами якої 07 квітня 2015 року складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; визнано протиправним та скасовано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил, складений 07 квітня 2015 року Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві стосовно Публічного акціонерного товариства «Холдингова компанія «Київміськбуд».

При винесенні рішень суди першої та апеляційної інстанцій виходили із протиправності дій відповідача щодо проведення перевірки позивача та безпідставності складання оскаржуваного припису, оскільки будівельні роботи проводилася позивачем за наявності дозвільних документів, а висновки відповідача про необхідність під час здійснення реконструкції отримувати документи на земельну ділянку є такими, що не ґрунтуються на законі.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить судові рішення скасувати, постановити нову постанову, якою відмовити в задоволенні адміністративного позову.

У касаційній скарзі відповідач зазначає про правомірність та обґрунтованість оскаржуваного припису про усунення виявлених порушень, оскільки позивачем будівництво здійснюється на земельній ділянці, що не відведена для цієї мети.

Публічне акціонерне товариство «Холдингова компанія «Київміськбуд» у поданих запереченнях просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, судові рішення залишити без змін. Зазначає про правомірність виконання будівельних робіт на підставі зареєстрованої відповідачем декларації та безпідставність висновків Департаменту щодо самочинного будівництва.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 07 квітня 2015 року Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Публічним акціонерним товариством «Холдингова компанія «Київміськбуд» на об'єкті будівництва - реконструкція адміністративного будинку під житловий будинок з надбудовою на просп.Червонозоряному,15/7 у Солом'янському районі м.Києва.

За результатами перевірки 07 квітня 2015 року складено акт, відповідно до якого перевіркою встановлено, що замовником ПАТ «Холдингова компанія «Київміськбуд» на підставі зареєстрованої Інспекцією ДАБК у м.Києві декларації про початок виконання будівельних робіт від 13 грудня 2013 року №КВ083133470067 здійснюється реконструкція адміністративного будинку під житловий будинок з надбудовою за адресою: м.Київ, просп.Червонозоряний,15/7. Відповідно до додатку наказу регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву від 12 липня 1999 року №411, затвердженого рішенням виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів від 15 травня 1995 року №147, об'єкт нерухомого майна включено до статутного фонду регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву та передано позивачу. Замовником отримані містобудівні умови та обмеження від Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 25 вересня 2013 року №16230/0/7-1-13. Проектна документація розроблена ТОВ «Проектбудіндустрія», проект з реконструкції об'єкта нерухомого майна затверджений наказом замовника від 15 листопада 2013 року №00179/0/8-13.

У висновках акту вказано, що замовником будівництва не отримані у відповідності до п.7 Містобудівних умов та обмежень відповідні документи на земельну ділянку із цільовим призначенням для будівництва багатоповерхового житлового будинку, а будівництво на земельній ділянці, яка не відведена для цієї мети є самочинним будівництвом, тобто, зазначене будівництво виконується без дозвільних документів, що є порушенням ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Об'єкт відноситься до ІІІ категорії складності.

На підставі акту перевірки Департаментом ДАБК у м.Києві видано припис від 07 квітня 2015 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів у правил. Згідно припису відповідачем встановлено, що на просп.Червонозоряному,15/7 у Солом'янському районі м.Києва замовником будівництва ПАТ «Холдингова компанія «Київміськбуд» виконуються будівельні роботи із будівництва багатоповерхового житлового будинку на земельній ділянці, цільове призначення якої не відповідає зазначеному будівництву; використання земельної ділянки не за цільовим призначенням є самочинним будівництвом, отже зазначене будівництво здійснюється без дозвільних документів, у зв'язку з чим вимагається усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку до 30 червня 2015 року.

Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституціє та законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI).

Згідно п.2 ч.1 ст.34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.

Відповідно до п.2 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466, будівельні роботи - роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.

Згідно з ДБН А.2.2-3-2004 «Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва» реконструкція - перебудова існуючих об'єктів виробничого та цивільного призначення, пов'язана з удосконаленням виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості вироблюваної продукції, поліпшенням умов експлуатації та проживання, якості послуг, зміною основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність, функціональне призначення, геометричні розміри).

Частиною 4 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об'єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв'язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а також комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду і нове будівництво об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури відповідно до містобудівної документації на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

З урахуванням положень вищенаведених норм судом першої інстанції правомірно вказано про невідповідність вимогам закону посилання відповідача на необхідність отримання для здійснення реконструкції об'єкта будівництва документів на земельну ділянку.

Відповідно до витягу із Державного земельного кадастру від 29 грудня 2014 року земельна ділянка по пр.Червонозоряному,15/7 у Солом'янському районі м.Києва, що перебуває у користуванні Публічного акціонерного товариства «Холдингова компанія «Київміськбуд», за цільовим призначенням відноситься до категорії земель житлової та громадської забудови, вид використання - для реконструкції адміністративного будинку під житловий будинок з надбудовою.

Згідно ч.1 ст.19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Відповідно до ст.ст.38, 39 Земельного кодексу України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування. Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Зі змісту містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по просп.Червонозоряному,15/7 у Солом'янському районі м.Києва, виданих Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), вбачається, що територія належить до багатоповерхової житлової забудови відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804.

Враховуючи вищенаведені обставини та положення закону суди попередніх інстанцій обґрунтовано відзначили про безпідставність висновків відповідача щодо використання позивачем земельної ділянки не за цільовим призначенням, необхідність отримання позивачем документа на земельну ділянку із цільовим призначенням для будівництва багатоповерхового житлового будинку, як і висновків відповідача про здійснення позивачем самочинного будівництва без дозвільних документів.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.36 Закону № 3038-VI право на виконання будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації. За наявності зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.

Згідно ч.1 ст.376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Обставин, які б могли слугувати підставою для віднесення здійснюваних позивачем будівельних робіт з реконструкції адміністративного будинку під житловий будинок з надбудовою по просп.Червонозоряному,15/7 у м.Києві до самочинного будівництва, не вбачається; земельна ділянка використовується позивачем відповідно до її цільового призначення, без будь-яких порушень.

Посилання відповідача у касаційній скарзі на невідповідність виду використання земельної ділянки колегією суддів відхиляються як безпідставні.

Відповідно до ч.5 ст.20 Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33 - 37 цього Кодексу. Земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України «Про використання земель оборони».

Виходячи із вищенаведених положень Земельного кодексу, закон передбачає визначення певного виду користування лише щодо земель сільськогосподарського призначення. У спірних відносинах використання позивачем земельної ділянки здійснюється в межах вимог, встановлених законом до використання земель житлової та громадської забудови, без порушення її цільового призначення, відповідно до вимог Генерального плану, містобудівної документації, з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і правил.

За вказаними обставинами, з урахуванням безпідставності та незаконності оскаржуваного припису відповідача від 07 квітня 2015 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм стандартів та правил, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування вказаного припису.

Разом з цим, колегія суддів не може погодитись із рішеннями судів попередніх інстанцій в частині визнання протиправними дій Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві щодо проведення перевірки Публічного акціонерного товариства «Холдингова компанія «Київміськбуд», за результатами якої 07 квітня 2015 року складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Вищезазначені вимоги, зокрема щодо оскарження дій Інспекції з проведення перевірки та складання акту перевірки, позивачем у справі не заявлялися і судами вирішені безпідставно.

Як встановлено ст.11 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Вимоги щодо протиправності дій відповідача з проведення перевірки не були предметом позову ПАТ «Холдингова компанія «Київміськбуд», будь-якого обґрунтування щодо їх розгляду та виходу за межі позовних вимог рішення судів не містять.

Щодо посилання судів на недодержання відповідачем вимог п.8 розділу ІІІ «;Прикінцеві положення» Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» щодо проведення перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, то вказана обставинам не може бути покладена в обґрунтування підстав визнання протиправним та скасування припису від 07 квітня 2015 року, в тому числі з урахуванням правової позиції Верховного Суду України, висловленої зокрема у постанові від 24 грудня 2010 року у справі № 21-25а10, відповідно до якої суб'єкт господарювання, який вважає порушеним порядок та підстави проведення перевірки щодо нього, має захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки; якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, вподальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень.

Відповідно до ст.225 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється є помилковим тільки в частині.

За вказаними обставинами, з урахуванням встановлених ст.223 Кодексу адміністративного судочинства повноважень суду касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а рішення суду першої інстанції - зміні з виключенням із його резолютивної частини висновку щодо визнання протиправними дій Інспекції з проведення перевірки позивача та складання акту перевірки.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 225, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2015 року скасувати.

Постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2015 року змінити, виключивши із резолютивної частини другий абзац, а саме: «Визнати протиправними дії Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві щодо проведення перевірки Публічного акціонерного товариства «Холдингова компанія «Київміськбуд», за результатами якої 07 квітня 2015 року складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.»

В іншій частині рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених ст.ст.237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді