ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"12" листопада 2015 р. м.Київ К/800/27591/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Гончар Л.Я.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 травня 2014 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2015 року у справі за позовом Міського фінансового управління Вільногірської міської ради Дніпропетровської області до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, третя особа - Вільногірська міська рада Дніпропетровської області, про скасування вимог, -

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2014 року Міське фінансове управління Вільногірської міської ради Дніпропетровської області звернулося з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, третя особа - Вільногірська міська рада Дніпропетровської області, в якому просило визнати вимоги від 14 березня 2014 року №04-08-05-15/2624 в частині п.6 незаконними та скасувати їх.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про неправомірність та безпідставність вимоги в оскаржуваній частині, оскільки нарахування та виплата премій до професійного свята «День місцевого самоврядування», які мають одноразовий характер, на загальну суму 700 грн., здійснювалось у відповідності до розпоряджень міського голови міста Вільногірська від 28 листопада 2011 року № 260-ОС та від 23 листопада 2012 року №186-ОС, прийнятих в межах наданих йому повноважень та у відповідності до норм чинного законодавства України, згідно вимог чинного законодавства.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 травня 2014 року адміністративний позов задоволено; визнано протиправним та скасовано п.6 вимог Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області від 14 березня 2014 року №04-08-05-15/2624.

Рішення суду першої інстанції мотивоване правомірністю виплати премії та безпідставністю п.6 вимоги відповідача.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2015 року задоволено частково апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області; постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 травня 2014 року скасовано із прийняттям нової постанови, позов Міського фінансового управління Вільногірської міської ради Дніпропетровської області задоволено, визнано протиправним та скасовано п.6 вимог Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області від 14 березня 2014 року №04-08-05-15/2624.

При винесенні рішення про скасування постанови суду першої інстанції та задоволення позову з інших підстав суд апеляційної інстанції зазначив про неправомірність пред'явлення Держфінінспекцією вимог, які вказують на виявлені збитки, із зобов'язанням їх стягнення, оскільки збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями, Державна фінансова інспекція в Дніпропетровській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів скасувати та залишити позовну заяву без розгляду.

У касаційній скарзі відповідач зазначає, що відповідно до ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», п.6.13 Положення про державні фінансові інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 03 жовтня 2011 року №1236, законі вимоги службових осіб державної фінансової інспекції є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюється, тому обраний позивачем спосіб захисту є неналежним.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 16 грудня 2013 року по 31 січня 2014 року, з перервою з 27 грудня 2013 року по 08 січня 2014 року, Контрольно-ревізійним управлінням в Дніпропетровській області проведено ревізію бюджету міста Вільногірська та фінансово-господарської діяльності міського фінансового управління виконкому Вільногірська міської ради за період з 01 січня 2010 року по 01 грудня 2013 року.

За результатами проведеної ревізії 07 лютого 2014 року складено акт № 08-20/5, на підставі якого відповідачем листом від 14 березня 2014 року за вих.№ 04-08-05-15/2624 надіслано позивачу вимогу «Про усунення виявлених ревізією порушень».

Міським фінансовим управлінням Вільногірської міської ради Дніпропетровської області оскаржується п.6 вимоги, відповідно до якого ревізією встановлено зайве нарахування та виплату в 2011 та 2012 роках заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради - начальнику міського фінансового управління ОСОБА_2 одноразової премії до «Дня місцевого самоврядування», яку рішеннями міської ради не передбачено, на загальну суму 700 грн., що є порушенням абз.2 п.6 постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року №268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» із змінами та доповненнями та, як наслідок, зайво перераховано до пенсійного фонду єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування в сумі 254,10 грн., чим порушено ст.7-8 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» від 08 липня 2010 року №2464-VI. У зв'язку з чим зобов'язано стягнути з заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради - начальника міського фінансового управління ОСОБА_2 зайво виплачену заробітну плату в сумі 700 грн. та провести коригування єдиного соціального внеску у сумі 2431,66 грн. з пенсійним фондом України. В іншому випадку стягнути з осіб, якими допущено порушення, шкоду у загальній сумі 954,1 грн. у порядку, встановленому законодавством з подальшим перерахуванням до міського бюджету.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Як передбачено ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головним завданням органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокуратури або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Відповідно до п.1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 (далі - Положення), Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п.п.4 п.4 Положення Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У п.6 Положення № 499/2011 встановлено, що Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.п.7, 10, 13 ст.10 Закону України №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються (ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контрою України»).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги незаконною та її скасування.

Вищевказані висновки відповідають правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справах №№ 21-601а14, 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі №21-436а14.

З урахуванням вищенаведеного, позов Міського фінансового управління Вільногірської міської ради щодо оскарження п.6 вимоги відповідача від 14 березня 2014 року за вих.№ 04-08-05-15/2624 задоволенню не підлягає.

Висновки суду апеляційної інстанції при задоволенні позовних вимог про неправомірність пред'явлення Держфініспекцією вимоги в оскаржуваній частині з посиланням на те, що збитки підлягають стягненню у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контрою та не можуть бути примусово відшкодовані шляхом пред'явлення вимоги про зобов'язання забезпечити стягнення чи повернення коштів, колегія суддів вважає безпідставними.

За приписами п.п.45, 46 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі Порядок № 550), у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Як передбачено п.49 Порядку № 550, у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, контролюючий орган ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

Відповідно до п.50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Отже, пред'явлення органом державного фінансового контролю письмової вимоги щодо усунення виявленого в ході проведення ревізії порушення вимог законодавства із визначенням його суті, обставини та розміру заподіяної міському бюджету шкоди (у даному випадку в сумі 954,1 грн.), є належним, обґрунтованим та передбаченим законом заходом з реалізації результатів ревізії. Обов'язковість вимоги вимагає від підконтрольної установи забезпечити повне усунення виявленого порушення з вирішенням питання відшкодування збитків, в тому числі у добровільному порядку, шляхом їх стягнення з винних осіб тощо, з подальшим інформуванням контролюючого органу про виконання вимоги та вжиті заходи. Встановлене законом право органу державного фінансового контролю на звернення до суду обумовлене необхідністю забезпечення захисту інтересів держави та, відповідно, підконтрольних установ, а не пов'язане з процедурою відшкодування виявлених збитків.

Відповідно до ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновків, що обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій при ухваленні судових рішень щодо задоволення позовних вимог порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які підлягають скасуванню з винесенням нової постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 травня 2014 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2015 року скасувати; ухвалити нове рішення; у задоволенні позовних вимог Міського фінансового управління Вільногірської міської ради Дніпропетровської області відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді