ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"09" червня 2016 р. м. Київ К/800/56818/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого, суддіГорбатюка С.А. (доповідач) СуддівМороз Л.Л. Шведа Е.Ю. провівши у порядку письмового провадження касаційний розгляд адміністративної справи за позовом Головного управління з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації до Державної фінансової інспекція у Львівській області про часткове скасування вимоги за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції (далі - ДФІ) у Львівській області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 29 травня 2013 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2013 року

в с т а н о в и л а :

У липні 2011 року Головного управління з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації в Рівненському окружному адміністративному суді пред'явило позов до ДФІ у Львівській області про часткове скасування вимоги.

Просило скасувати вимогу ДФІ у Львівській області від 12 липня 2011 року № 06-01-15м/4916 в частині зобов'язання позивача з метою усунення вищевказаних порушень відобразити в обліку дебіторську заборгованість за невиконані роботи (різницю у вартості виконаних робіт). Провести претензійно-позовну роботу з підрядними організаціями щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт. В іншому випадку - стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому статтями 30-136 Кодексу законів про працю України. Суми відшкодованих незаконних видатків перерахувати в дохід бюджету.

Позовні вимоги обґрунтовувало тим, що висновки акта перевірки, за наслідками якого прийнято оскаржувану вимогу, не відповідають фактичним обставинам та є такими, що не ґрунтується на чинному законодавстві.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 29 травня 2013 року, залишеною без зміни ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2013 року, позов задоволено повністю.

Визнано протиправною та скасовано вимогу ДФІ у Львівській області від 12 липня 2011 року № 06-01-15м/4916 в частині зобов'язання з метою усунення вищевказаних порушень відобразити в обліку дебіторську заборгованість за невиконані роботи (різницю у вартості виконаних робіт). Провести претензійно-позовну роботу з підрядними організаціями щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт. В іншому випадку - стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України. Суми відшкодованих незаконних видатків перерахувати в дохід бюджету.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій ДФІ у Львівській області подала касаційну скаргу. Посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просить їхні рішення скасувати та закрити провадження у справі.

За приписами частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Контрольно-ревізійним управлінням (далі - КРУ) у Львівській області з 04 квітня 2011 року по 03 червня 2011 року відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи на ІІ квартал 2011 року проведено перевірку державних закупівель у Головного управління з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації за період з 01 січня 2009 року по 31 березня 2011 року,за наслідками якої складено акт від 03 червня 2011 року № 06-02-21/5.

У вказаному акті зафіксовано ряд порушень, які на думку контролюючого органу, призвели до збитків на загальну суму 6 397,8 тис. грн., а саме:

- внаслідок порушення вимог Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 17 жовтня 2008 року № 921 та вимог Закону України від 01 червня 2010 року № 2289-ІV "Про здійснення державних закупівель" по 9-ти процедурах - в сумі 657,7 тис. грн.;

- внаслідок завищення вартості та обсягів робіт - на загальну суму 5740,10 тис. грн.

З метою усунення виявлених ревізією порушень законодавства КРУ у Львівській області надіслано позивачу вимоги від 12 липня 2011 року

№ 06-01-15м/4916, серед яких міститься наступна вимога: "З метою усунення вищевказаних порушень Вам необхідно відобразити в обліку дебіторську заборгованість за невиконані робот (різницю у вартості виконаних робіт). Провести претензійно-позовну роботу з підрядними організаціями щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт. В іншому випадку - стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України. Суми відшкодованих незаконних видатків перерахувати в дохід бюджету".

Не погодившись з вимогою відповідача Головне управління з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації звернулося до суду з цим адміністративним позовом.

Суд першої інстанції, задовольняючи частково позовні вимоги, та апеляційний суд, залишаючи таке рішення без зміни, виходили із необґрунтованості вимоги.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками судів та зазначає наступне.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно з пунктом 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Пунктом 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах також надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються.

Отже, органу державного фінансового контролю надана можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

В органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

З матеріалів справи вбачається, що ДФІ у Львівській області пред'явлені вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та необхідність їх стягнення.

Оскільки збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та можливість повернення майна перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не за позовом органу державного фінансового контролю про зобов'язання виконати вимогу або позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Такий висновок відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постанові від 28 жовтня 2014 року № 21-462а14, який згідно зі статтею 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Суди при розгляді зазначеної справи не врахували наведених вимог матеріального права.

За приписами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Враховуючи те, що у справі обставини встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального і процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, а тому, вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

На підставі викладеного, керуючись статтями 210, 220, 222, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

п о с т а н о в и л а:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Львівській області задовольнити частково.

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 29 травня 2013 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2013 року у справі за позовом Головного управління з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації до Державної фінансової інспекція у Львівській області про часткове скасування вимоги, скасувати та ухвалити нову постанову.

У задоволенні позову Головного управління з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді Горбатюк С.А.

Мороз Л.Л.

Швед Е.Ю.