ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"08" грудня 2016 р. м.Київ К/800/21885/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Мороз Л.Л.,

Черпіцька Л.Т.,

секретар судового засідання - Зубенко Д.В.,

за участю представника позивача - Здор Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2013 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Будспеценергоресурси» до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимоги від 15 лютого 2012 року № 2503-18-14/1231, -

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2012 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Будспеценергоресурси» звернулося з позовом до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області, в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу від 15 лютого 2012 року № 25-03-18-14/1231 про відшкодування нанесених збитків державному бюджету в сумі 163536 грн. та визнати незаконними дії головного контролер-ревізора ДФІ в Чернігівській області Саломатіна Олега Миколайовича по встановленню під час проведення позапланової ревізії порушень норм чинного законодавства з боку ТОВ «Будспеценергоресурси» при визначенні вартості будівництва та взаєморозрахунків між ТОВ «Будспеценергоресурси» та УКБ Чернігівської ОДА за виконані роботи на об'єктах «Реконструкція котельні в Березнянській спеціальній загальноосвітній школі-інтернат по вул.Радянській,2 (учбовий корпус) в смт.Березна Менського району (встановлення блочно-модульної котельні БМК-150)» та «Встановлення блочно-модульної котельні БМК-100 в Березнянській спеціальній загальноосвітній школі-інтернат пл.Революції,10 (гуртожиток) смт.Березна Менського району» та зазначення даних порушень в акті №25-03-21/003 позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ТОВ «Будспеценергоресурси» за період з 01 січня 2009 року по 31 листопада 2011 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про неправомірність письмової вимоги, безпідставність висновків відповідача щодо наявності порушень та відсутність повноважень у інспекції направляти вимогу за наслідками ревізії, проведеної за зверненням правоохоронних органів.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2012 року залишено без розгляду позовну заяву ТОВ «Будспеценергоресурси» в частині позовних вимог про визнання незаконними дій головного контролера-ревізора ДФІ в Чернігівській області Саломатіна Олега Миколайовича по встановленню під час проведення позапланової ревізії (правильності визначення вартості будівництва та взаєморозрахунків між ТОВ «Будспеценергоресурси» та УКБ Чернігівської ОДА) порушень норм чинного законодавства за виконані роботи на об'єктах «Реконструкція котельні в Березнянській спеціальній загальноосвітній школі на вул.Радянській,2 (навчальний корпус) в смт.Березна Менського району Чернігівської області (встановлення блочно-модульної котельні БМК-150)» та «Встановлення блочно-модульної котельні БМК-100 в Березнянській спеціальній загальноосвітній школі на вул.Площа Революції,10 (гуртожиток) в смт.Березна Менського району» у грудні 2009 року.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2012 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2013 року, позов задоволено; визнано протиправною та скасовано вимогу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області від 15 лютого 2012 року №25-03-18-14/1231.

При винесенні рішення суди першої та апеляційної інстанцій виходили із неправомірності винесення відповідачем письмової вимоги про усунення порушень за результатами ревізії, проведених на виконання доручень правоохоронних органів та суду, оскільки відповідач мав лише направити до останніх акт про результати ревізії.

Не погоджуючись із вказаними рішеннями, Державна фінансова інспекція в Чернігівській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, просить судові рішення скасувати в частині задоволених позовних вимог, ухвалити нове рішення, яким в задоволені позовних вимог відмовити повністю.

У касаційній скарзі відповідач зазначає про правомірність вимоги щодо відшкодування нанесених державному бюджету збитків в сумі 163536 грн.

Товариство з обмеженою відповідальністю «Будспеценергоресурси» у поданих запереченнях просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 листопада 2014 року залишено без задоволення касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області, постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2013 року - без змін.

Постановою Верховного Суду України від 21 квітня 2015 року задоволено заяву Державної фінансової інспекції в Чернігівській області, ухвалу Вищого адміністративного суду України від 20 листопада 2014 року скасовано, справу направлено на новий касаційний розгляд.

Заслухавши доповідача, пояснення представника позивача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 19 грудня 2011 року по 16 січня 2012 року, відповідно до листа Управління СБ України в Чернігівській області від 16 грудня 2010 року №74/12/4049 та постанови Деснянського районного суду м.Чернігова від 14 грудня 2011 року по справі №4/2506/857/11, Державною фінансовою інспекцією в Чернігівській області проведено позапланову ревізію Товариства з обмеженою відповідальністю «Будспеценергоресурси» з питань законності отримання та використання бюджетних коштів за період з 01 січня 2009 року по 30 листопада 2011 року, за результатами якої 16 січня 2012 року складено акт №25-03-21/003.

Ревізією встановлено необґрунтоване завищення вартості робіт на об'єкті «Дитячий садок в с.Вихвостів Городнянського району - будівництво» на загальну суму 163536 грн., замовником яких була Вихвостівська сільська рада, та які виконувалися згідно умов договору підряду від 26 жовтня 2009 року №1, укладеного між ТОВ «Будспеценергоресурси» та Вихвостівською сільською радою Городнянського району Чернігівської області за рахунок коштів Стабілізаційного фонду державного бюджету.

На підставі акту від 16 січня 2012 року №25-03-21/003 відповідачем листом від 15 лютого 2012 року №2503-18-14/1231 «Про обов'язкові вимоги» надіслано вимогу щодо відшкодування нанесених збитків державному бюджету в сумі 163536 грн.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Як передбачено ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головним завданням органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокуратури або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Відповідно до п.1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 (далі - Положення), Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п.п.4 п.4 Положення Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У п.6 Положення № 499/2011 встановлено, що Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.п.7, 10, 13 ст.10 Закону України №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються (ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення фінансового контрою в Україні»).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

Вищевказані висновки відповідають правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справах №№ 21-601а14, 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі №21-436а14 та від 02 грудня 2015 року у справі №21-3609а15 (№826/80/13-а).

Відповідно до ч.ч.2, 3 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (ч.1 ст.4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).

Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами (Порядок № 550), відповідно до п.2 якого інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п.п.45, 46 Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Вищенаведені норми надають право посадовим особам органу державного фінансового контролю у разі виявлення в ході проведення ревізії порушень законодавства направляти об'єкту контролю письмову вимогу про усунення виявлених порушень законодавства. При цьому, ні Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», ні Порядок № 550, не містять застережень про те, що у випадку, коли ревізія проведена за направленням правоохоронних органів, така вимога не надсилається, а контролюючий орган обмежується лише інформуванням правоохоронних органів про її наслідки.

Пунктом 48 Порядку №550 передбачено, що у разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів матеріали таких ревізій у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів. Про результати розгляду матеріалів ревізії (крім проведених у зв'язку із здійсненням кримінального провадження) правоохоронні органи повідомляють контролюючому органу протягом 10 робочих днів після прийняття відповідного рішення.

Порядок взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затверджений на виконання ст.10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» та Порядку № 550 спільним наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справи України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №346/1025/658/53, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2006 року за №1166/13040 (далі - Порядок взаємодії), розмежовує дві форми взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та правоохоронними органами в процесі виконання покладених на ці органи завдань, з'ясуванні питань фактів порушень законодавства у фінансово-господарській діяльності підконтрольних установ. По-перше, це проведення контролюючим органом самостійно ревізій за зверненнями правоохоронних органів; і по-друге - залучення працівників контролюючого органу за зверненнями правоохоронних органів для участі в перевірках як спеціалістів.

У абз.8 п.3.1 Порядку взаємодії встановлено, що лише у випадках (за матеріалами) участі працівників контролюючого органу як спеціалістів у перевірках, що проводилися правоохоронними органами, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів контролюючим органом не направляються, заходи щодо стягнення в судовому порядку коштів або припинення бюджетного фінансування і кредитування у випадках, передбачених статтею 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», не вживаються, протоколи про адміністративне правопорушення не складаються.

У випадку проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу абзац 4 п.5.4 Порядку взаємодії прямо встановлює обов'язок контролюючого органу при передачі ревізійних матеріалів в листі до органу, який запитував інспектування, зазначити, які заходи для усунення порушень законодавства та відшкодування матеріальної шкоди (збитків) ужито контролюючим органом та керівництвом об'єкта контролю.

З аналізу вказаних норм вбачається, що передбачене в п.48 Порядку №550 та п.5.2 Порядку взаємодії правило, за якого при проведенні ревізії на підставі звернення правоохоронного органу матеріали ревізії передаються до правоохоронного органу, не позбавляє контролюючий орган можливості реалізації визначеного п.7 ч.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» права направляти за результатами проведених ревізій загальнообов'язкові для виконання вимоги керівництву підконтрольних установ з метою усунення виявлених порушень законодавства, порядку ефективного використання коштів і майна, належного державі чи територіальним громадам, забезпечення чого є метою діяльності цих органів згідно з положеннями ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 10 грудня 2013 року у справі № 21-435а13.

Отже, відповідачем за результатами проведеної ревізії правомірно направлено позивачу вимоги про усунення виявлених порушень; висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідач мав лише передати правоохоронним органам результати ревізії і не міг вживати заходів щодо усунення порушень шляхом направлення вимоги, не відповідають фактичним обставинам справи та нормам матеріального права і є неправильними. Позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Будспеценергоресурси» про визнання протиправною та скасування вимоги від 15 лютого 2012 року № 2503-18-14/1231 є необґрунтованим і задоволенню не підлягає.

Відповідно до ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновків, що обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанції при ухваленні судових рішень порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які підлягають скасуванню з винесенням нової постанови про відмову в задоволенні позову у повному обсязі.

Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області задовольнити.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2013 року скасувати та ухвалити нове рішення.

У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Будспеценергоресурси» відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених ст.ст.237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді