ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"07" жовтня 2015 р. м.Київ К/800/63575/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

секретар судового засідання - Загородня М.О.,

за участю представника позивача - Роговського А.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2014 року у справі за позовом Ірпінського міжрайонного управління водного господарства до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області про визнання протиправними та скасування припису та постанови, -

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2014 року Ірпінське міжрайонне управління водного господарства звернулось з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області, в якому просило визнати протиправними та скасувати припис від 08 липня 2014 року №С-0807/10 та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 липня 2014 року №З-2307/1-7/10-14/2307/08/04.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про протиправність та необґрунтованість оскаржуваних припису та постанови, оскільки при розробленні проектної документації не було допущено заниження категорії складності об'єкта будівництва та порушень вимог п.4.8.2 ДБН А.2.2-3-2012 або ст.32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», проектна документація розроблена відповідно до норм чинного на час складання проектної документації законодавства.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2014 року, позов задоволено з підстав, зазначених у позові.

Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції України звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

У касаційній скарзі скаржник зазначає про правомірність припису про усунення порушень вимог законодавства та постанови про накладення штрафу на позивача за допущені порушення у зв'язку із заниженням категорії складності об'єкта та розроблення проектно-кошторисної документації з порушенням вимог п.4.8.2 ДБН А.2.2-3-2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» та ст.32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі. Суд касаційної інстанції не може розглядати позовні вимоги осіб, які беруть участь у справі, що не були заявлені у суді першої інстанції.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил Комунальним госпрозрахунковим підприємством «Мислін» на об'єкті будівництва «Будівництво водойми на річці Мислін в с.Михайлівна-Рубіжівка, Києво-Святошинського району Київської області».

За результатами перевірки 08 липня 2014 року складено акт, згідно якого під час перевірки встановлено, що на земельній ділянці площею 2,7947 га, яка використовується КГП «Мислін» на підставі державного акту на право постійного користування земельною ділянкою серії ЯЯ №154379 (цільове призначення - для будівництва ставка) генеральним підрядником ТОВ «УКРЕКОГИДРОСТРОЙ» (договір генерального підряду від 20 березня 2012 року за №І-20/03/2012) виконуються будівельні роботи з будівництва водойми, а саме виконані будівельні роботи з розроблення грунту. На будівельному майданчику знаходиться будівельна техніка та розташовані три будівельні вагончики. Будівельні роботи виконуються на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованої в Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області 09 жовтня 2012 року за №КС 08112184229. Проектна документація розроблена та передана замовнику Ірпінським міжрайонним управлінням водного господарства з порушенням вимог законодавства та державних будівельних норм, а саме: проектна документація розроблена лише в одну стадію (стадія РП), чим порушено п.4.8.2 ДБН А.2.2-3-2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», головним інженером проекту Соколиком Є.В. занижено категорію складності об'єкту будівництва (відповідно до довідки Ірпінського міжрайонного управління водного господарства будівництво відноситься до І категорії складності), а фактично відповідно до висновку ДП «Укрдержбудекспертиза» категорія складності об'єкту будівництва - 5 (п'ята), чим порушено ст.32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

На підставі акту перевірки Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області складено припис від 08 липня 2014 року №С-0807/10, яким позивача зобов'язано усунути допущені порушення у сфері містобудівної діяльності до 30 жовтня 2013 року згідно вимог чинного законодавства. Також, відносно Ірпінського міжрайонного управління водного господарства складено протокол від 08 липня 2014 року №1-Л-З-0807/308 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбаченого абз.2 ч.1 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

23 липня 2014 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області винесено постанову № З-2307/1-7/10-14/2307/08/04 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано Ірпінське міжрайонне управлінням водного господарства винним у вчинені правопорушення, передбаченого абз.2 ч.1 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф на позивача в сумі 109620 грн.

Задовольняючи позовні вимоги щодо визнання протиправними та скасування припису від 08 липня 2014 року №С-0807/10 та постанови про накладення штрафу від 23 липня 2014 року №З-2307/1-7/10-14/2307/08/04, суди попередніх інстанцій виходили із того, що постанова Кабінету Міністрів України від 28 березня 2013 року № 808 «Про затвердження переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку», на момент розроблення позивачем у 2011 році проектної документації ще не діяла, заниження категорії складності об'єкта та порушень вимог ст.32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.4.8.2 ДБН А.2.2-3-2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» позивачем не допущено.

Зазначені висновки судів зроблені при неправильному застосуванні норм матеріального права, не відповідають фактичним обставинам справи та є невірними.

Судами встановлено та із матеріалів справи вбачається, що позивачем відповідно до контракту на виконання робіт від 07 лютого 2011 року № 04/11 ПР розроблено проектно-кошторисну документацію «Будівництво водойми на р.Мислін в с.Михайлівка-Рубежівка Києво-Святошинського району»; згідно акту здачі-приймання проектно-кошторисної документації 18 лютого 2011 року робочий проект переданий замовнику за накладною від 23 лютого 2011 року № 1. При виготовленні проекту об'єкт будівництва віднесено до 1 категорії складності. При цьому, згідно проекту та містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки об'єкт передбачає будівництво ставка та гідротехнічної споруди, розчистку русла річки Мислін, облаштування прибережної захисної смуги, влаштування під'їзду для пожежних машин.

Судами не враховано, що на час розроблення проекту був чинний затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 554 Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, до якого відносилися будівництво гідроенергетичних та гідротехнічних споруд (п.15 Переліку), що підтверджує правомірність віднесення вказаного об'єкта до 5 категорії складності.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що на час розроблення проекту позивачем діяли ДБН А.2.2-3-2004 «Проектування. Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва», затверджені наказом Державного комітету з будівництва та архітектури від 20 січня 2004 року № 8 «Державні будівельні норми України».

Відповідно до п.2.5.3 ДБН А.2.2-3-2004 для об'єктів V категорії складності проектування виконується в три стадії: для об'єктів цивільного призначення - ескізний проект (ЕП), а для об'єктів виробничого призначення - техніко-економічне обґрунтування (ТЕО); проект (П); робоча документація (Р).

В порушення вищевказаних вимог позивачем проектна документація розроблена лише в одну стадію - робочий проект (РП).

Відповідно до 2.7 ДБН А.2.2-3-2004 проектувальники при розробленні проектної документації несуть відповідальність та забезпечують, зокрема, відповідність архітектурним і містобудівним вимогам, відповідність вимогам чинних нормативних документів.

Згідно ч.1 ст.31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у редакції, чинній на час розроблення позивачем проекту, проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, державних будівельних норм, стандартів і правил та затверджується замовником. До проектної документації на будівництво об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, а також об'єктів, які підлягають оцінці впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті, додається оцінка існуючого чи передбачуваного впливу на стан навколишнього природного середовища. Перелік таких об'єктів визначається Кабінетом Міністрів України.

Також, частиною 2 ст.31 Закону передбачено, що експертиза проектів будівництва проводиться в установленому Кабінетом Міністрів України порядку експертними організаціями незалежно від форми власності, які відповідають критеріям, визначеним центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури. При цьому до проведення експертизи залучаються (в тому числі на підставі цивільно-правових договорів) експерти з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, які пройшли професійну атестацію, що проводилася із залученням представників відповідних центральних органів виконавчої влади, та отримали відповідний кваліфікаційний сертифікат. Порядок проведення професійної атестації таких експертів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п.1 ч.4 ст.31 Закону обов'язковій експертизі підлягають проекти будівництва об'єктів, які належать до IV і V категорій складності - щодо додержання нормативів з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, міцності, надійності та необхідної довговічності.

Згідно ст.32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» усі об'єкти будівництва за складністю архітектурно-будівельного рішення та/або інженерного обладнання поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності. Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва. Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Згідно ч.4 ст.41 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності», п.11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок № 553) , посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, в тому числі, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Як передбачено п.п.16, 17 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком; у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Встановлені відповідачем в ході проведення перевірки обставини щодо порушення позивачем вимог державних будівельних норм при розробленні проектної документації, заниження категорії складності об'єкта будівництва та положень ст.ст.31, 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є належними та обґрунтованими підставами для винесення припису щодо усунення допущених порушень вимог законодавства та будівельних норм.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що припис від 08 липня 2014 року №С-0807/10 винесений у межах повноважень та на підставі вимог чинного законодавства, підстав для визнання його протиправним за наведеними позивачем обставинами не вбачається. Суди першої та апеляційної інстанцій прийшли до помилкових висновків про задоволення позову в цій частині, з урахуванням встановлених судами попередніх інстанцій обставин в заявленому позові щодо визнання протиправним оскаржуваного припису необхідно відмовити з підстав його необґрунтованості.

Щодо постанови від 23 липня 2014 року №З-2307/1-7/10-14/2307/08/04 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності колегія суддів зазначає наступне.

Вказаною постановою позивача пригнуто до відповідальності на підставі абз.2 ч.1 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі також Закон № 208/94-ВР), якою передбачено накладення штрафу на проектну організацію, яка здійснює проектування об'єктів, за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження категорії складності об'єкта будівництва, - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

При цьому, як встановлено ч.11 ст.2 Закону № 208/94-ВР, штраф може бути накладено на суб'єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.

Із матеріалів справи вбачається та відповідачем не спростовано, що проектна документація передана позивачем замовнику в лютому 2011 року, а правопорушення виявлено при проведенні перевірки в липні 2014 року, тобто після спливу встановленого законом трирічного строку притягнення до відповідальності.

Підпунктом 3 п.8 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року №244, передбачено, що провадження у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не може бути розпочате, а розпочате провадження підлягає закриттю в разі закінчення на момент розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності строків, передбачених Законом.

Крім цього, слід відмітити, що чинна на момент вчинення порушення редакція Закону №208/94-ВР передбачала відповідальність проектної організації за передачу замовнику робочої документації для будівництва, що не відповідає будівельним нормам, державним стандартам, нормам і правилам, вихідним даним на проектування об'єктів архітектури, які надані у встановленому порядку, та затвердженому проекту, - у вигляді штрафу у розмірі тридцяти відсотків вартості розробленої робочої документації (абз.3 ч.1 ст.1).

За вказаними обставинами, притягнення оскаржуваною постановою від 23 липня 2014 року №З-2307/1-7/10-14/2307/08/04 позивача до відповідальності на підставі абз.2 ч.1 ст.2 Закону № 208/94-ВР є неправомірним, постанова є протиправною та підлягає скасуванню.

Висновки судів попередніх інстанцій щодо скасування вказаної постанови з підстав недоведеності факту правопорушення є невірними, оскільки наявність факту та складу правопорушення в діях позивача є встановленим та доведеними. Проте, за наявності інших підстав для скасування постанови, колегія суддів вважає за можливе залишити в силі рішення судів попередніх інстанцій в цій частині як правильні по суті вимог.

Відповідно до ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновків, що обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій при ухваленні судових рішень в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним припису порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які підлягають скасуванню з винесенням нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині.

Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2014 року скасувати в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 08 липня 2014 року №С-0807/10 виданий Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області. В цій частині позовних вимог відмовити.

В решті рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді