ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"07" квітня 2016 р. м. Київ К/800/62559/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого, суддіГорбатюка С.А. (доповідач) СуддівГоляшкіна О.В. Шведа Е.Ю. провівши у порядку письмового провадження касаційний розгляд адміністративної справи за позовом Комунального закладу (далі - КЗ) "Міська клінічна лікарня № 3" до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції (далі - ДФІ) в Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2012 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2013 року

в с т а н о в и л а :

У жовтні 2012 року КЗ "Міська клінічна лікарня № 3" в Запорізькому окружному адміністративному суді пред'явив позов до ДФІ в Запорізькій області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги.

З урахуванням уточнень просив визнати протиправними та скасувати пункти 2.1 та 2.8 вимог відповідача від 27 вересня 2012 року № 08-04-14-14/9004 "Про обов'язкові вимоги щодо усунення порушень виявлених ревізією в КЗ "Міська клінічна лікарня № 3".

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2012 року, залишеною без зміни ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2013 року, адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано пункт 2.1. вимог ДФІ в Запорізькій області від 27 вересня 2012 року № 08-04-14-14/9004 "Про обов'язкові вимоги щодо усунення порушень виявлених ревізією в КЗ "Міська клінічна лікарня № 3".

У решті позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій ДФІ в Запорізькій області подала касаційну скаргу. Посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів скасувати та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

За приписами частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами перевірки КЗ "Міська клінічна лікарня № 3" за період з 01 січня 2012 року по 01 серпня 2012 року ДФІ в Запорізькій області було встановлено ряд порушень, що викладені в акті ревізії від 23 серпня 2012 року № 04-21/21.

За результатами розгляду вказаного акту ревізії відповідачем винесено вимогу від 27 вересня 2012 року № 08-04-14-14/9004 щодо усунення порушень, виявлених ревізією, в якій пунктами 2.1 та 2.8 встановлено:

- 2.1 В порушення пункту 1.5 Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення, затвердженого спільним наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05 жовтня 2005 року № 308/519, внаслідок не відпрацювання в Лікарні 5 зовнішніми сумісниками (лікар-бактеріолог, фельдшер-лаборант бактеріолог, молодші медичні сестри) по 0,5 ставки кожним, через відсутність в її структурі бактеріологічної лабораторії та відповідного обладнання, тобто відсутність робочих місць, нараховано та виплачено заробітну плату за невідпрацьований час протягом періоду з 01 січня 2010 року по 01 серпня 2012 по КЕКВ 1110 "Заробітна плата" на загальну суму 125 182,60 грн., з яких за період з 01 січня 2010 року по 31 грудня 2011 року -

90 861,75 грн. за період з 01 січня 2012 року по 01 серпня 2012 року - 34 320,87 грн. та перераховано до державних цільових фондів нарахувань н заробітну плату та єдиного соціального внеску по КЕВК 1120 "Нарахування на заробітну плату" на загальну суму 45 441,28 тис.грн., з яких за період з 01 січня 2010 року по 31 грудня 2011 року - 32 982,81 грн. за період з 01 січня 2012 року по 01 серпня 2012 року - 12 458,47 грн., у зв'язку з чим:

- провести претензійно-позовну роботу щодо повернення зайво виплачених сум коштів у загальній сумі 125 182,60 грн. в іншому випадку стягнути з особи, винної у зайвих грошових виплатах коштів у загальній сумі 125 182,60 грн. у порядку та розмірах встановлених статтями 130-136 Кодексу законів про працю України та статтею 1166 Цивільного кодексу України;

- відповідно до пункту 3.2 Інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України від 26 грудня 2003 року № 242, кошти, які надійдуть на реєстраційний рахунок Лікарні на відновлення касових видатків, проведених в минулих бюджетних періодах (з 01 січня 2010 року по 31 грудня 2011 року), перерахувати до місцевого бюджету (код надходжень 21080500, одержувач: місцевий бюджет м. Запоріжжя);

- на суму коштів, які надійдуть на реєстраційний рахунок на відновлення касових видатків загального фонду, проведених в поточному році, провести відновлення касових видатків по КЕВК 1110;

- провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування в сумі 45 441,28 грн., з них на суму внесків за період з 01 січня 2010 року по 31 грудня 2011 року провести коригування кошторису на 2012 рік.

- 2.8 в порушення вимог абзацу 1 частини першої статті 2, частини п'ятої статті 2, частини другої статті 4, частини четвертої статті 40 Закону України "Про здійснення державних закупівель", протягом 2011 року Лікарнею без застосування відповідних процедур закупівель за державні кошти, укладено 12 договорів з постачальниками на закупівлю однорідних предметів закупівлі - "Засоби дезінфікуючі" та "Матеріали перев'язувальні" та здійснено фактичну оплату бюджетних коштів за ними на рахунки контрагентів в розмірі 306 171,42 грн., у зв'язку з чим:

- забезпечити в подальшому дотримання Закону України "Про здійснення державних закупівель".

Не погодившись з вимогами відповідача КЗ "Міська клінічна лікарня № 3" звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Суд першої інстанції, задовольняючи частково позовні вимоги КЗ "Міська клінічна лікарня № 3", та апеляційний суд, залишаючи таке рішення без зміни, виходили з того, що пункт 2.1. вимог ДФІ в Запорізькій області від 27 вересня 2012 року № 08-04-14-14/9004 є необґрунтованим.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками судів та зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно з пунктом 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Пунктом 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах також надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються.

Отже, органу державного фінансового контролю надана можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

В органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

З матеріалів справи вбачається, що ДФІ в Чернігівській області пред'явлені вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та необхідність їх стягнення.

Оскільки збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та можливість повернення майна перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не за позовом органу державного фінансового контролю про зобов'язання виконати вимогу або позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Такий висновок відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постанові від 28 жовтня 2014 року № 21-462а14, який згідно зі статтею 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Суди при розгляді зазначеної справи не врахували наведених вимог матеріального права.

Разом з тим, колегія суддів погоджується з висновками судів про обґрунтованість пункту 2.8 вимог відповідача від 27 вересня 2012 року

№ 08-04-14-14/9004.

Статтею 4 Закону України "Про здійснення державних закупівель" визначено, що закупівля здійснюється відповідно до річного плану. При цьому, замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів або застосування цього закону.

Перевіркою встановлено, що річний план державних закупівель на 2011 рік замовником не затверджувався, оскільки кошторис лікарні на 2011 рік, не передбачав закупівлю предметів закупівлі товарів та послуг, вартість яких дорівнювала або перевищувала 100 тис.грн., або робіт, вартість яких дорівнювала або перевищувала 300 тис.грн. Також встановлено, факти здійснення позивачем закупівель за рахунок бюджетних коштів, без проведення передбачених чинним законодавством процедур торгів, шляхом поділу однорідного предмету закупівлі на частини - "Засобів дезінфікуючих".

З 01 січня 2011 року по 31 грудня 2011 року позивачем здійснено фактичну оплату за однорідний предмет закупівлі "Матеріали перев'язувальні" без проведення процедур державних закупівель. При цьому неможливість передбачити певну суму яку отримує позивач протягом року за договорами купівлі дезінфікуючих засобів та перев'язувальних матеріалів не спростовує факту допущеного порушення, в зв'язку з чим суд першої інстанції вірно відмовив у задоволенні позовних вимог щодо скасування пункту 2.8 вимог відповідача.

Отже, суд першої інстанції правильно відмовив у задоволенні цієї частини позову, а суд апеляційної інстанції обґрунтовано залишив його рішення в законній силі.

За приписами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Враховуючи, що у справі обставини встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій частково порушили норми матеріального і процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, а тому, вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

На підставі викладеного, керуючись статтями 210, 220, 222, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

п о с т а н о в и л а:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Запорізькій області задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2012 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2013 року у справі за позовом Комунального закладу "Міська клінічна лікарня № 3" до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області у частині визнання протиправним та скасування пункту 2.8 вимоги Державної фінансової інспекції в Запорізькій області скасувати та ухвалити нову постанову.

У задоволенні позову Комунального закладу "Міська клінічна лікарня № 3" про визнання протиправним та скасування пункту 2.8 вимоги Державної фінансової інспекції в Запорізькій області відмовити.

В решті постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2012 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2013 року залишити без зміни.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді Горбатюк С.А.

Голяшкін О.В.

Швед Е.Ю.