ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"04" грудня 2015 р. м. Київ К/800/4151/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого суддівЗайця В.С. (суддя-доповідач), Голяшкіна О.В., Стрелець Т.Г.,розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року у справі за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_4 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області за участю прокуратури м.Одеси про визнання дій неправомірними та скасування рішень суб'єкта владних повноважень, -

В С Т А Н О В И В:

У липні 2014 року фізична особа - підприємець ОСОБА_4 пред'явив позов до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області (далі - Інспекція ДАБК в Одеській області) за участю прокуратури м.Одеси про визнання неправомірними дій відповідача з проведення позапланової перевірки 17 квітня 2014 року; зі складання акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівельної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 17 квітня 2014 року; зі складання протоколів від 17 квітня 2014 року; з видачі припису №239 від 18 квітня 2014 року; щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 №ОД 08112120272 від 17 липня 2012 року; щодо скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об'єкта за адресою: АДРЕСА_1 №ОД 14112134255 від 06 серпня 2012 року; щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 083130430098 від 12 лютого 2013 року; щодо скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації №ОД 143130880111 від 29 березня 2013 року; а також про скасування припису №239 від 18 квітня 2014 року, постанов №154/129-П, №155/127-П, №156/128-П, №157/126-П від 05 травня 2014 року, наказів про скасування реєстрації декларацій №40 "СК", №41 "СК", №42 "СК", №43 "СК" від 05 травня 2014 року.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, скаржник оскаржив їх.

У касаційній скарзі фізична особа - підприємець ОСОБА_4, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Касаційна скарга підлягає задоволенню частково з таких підстав.

Судами встановлено, що 20 березня 2014 року прокуратурою Малиновського району м. Одеси на адресу Інспекції ДАБК в Одеській області було спрямоване подання про усунення порушень містобудівного та земельного законодавства, яким останнього було зобов'язано скасувати державну реєстрацію декларацій про готовність об'єкту до експлуатації та притягнення фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 до відповідальності.

На підставі вказаного подання, наказу Інспекції ДАБК в Одеській області від 01 квітня 2014 року №41 "ОД" на проведення позапланової перевірки, направлення на проведення перевірки від 15 квітня 2014 року, 17 квітня 2014 року Інспекцією ДАБК в Одеській області проведена перевірка дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів та правил, про що складений акт перевірки.

Із акту перевірки слідує про внесення до декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об'єкту до експлуатації недостовірної інформації, а саме зазначення про право власності на земельну ділянку на підставі державного акту про право власності на землю серії НОМЕР_1 від 19 січня 2012 року, який не зареєстрований в управлінні Держземагенства у м. Одесі, а також не зареєстровані договори оренди земельних ділянок від 07 липня 2009 року №07/165 та від 20 грудня 2012 року №2-1/249, що є порушенням частини 8 статті 36, частини 10 статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та статті 125 Земельного кодексу України.

17 квітня 2014 року складено чотири протоколи про правопорушення в сфері містобудівної діяльності.

На підставі вказаних протоколів відповідачем 05 травня 2014 року винесено відносно позивача постанови №154/129-П, №155/127-П, №156/128-П, №157/126-П про притягнення його до відповідальності за встановлені пунктами 4, 6 частини 2 статті 2 Закону України "За відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" порушення містобудівного законодавства у вигляді штрафу по 109 620 грн.

05 травня 2014 року видані накази №40 "СК", №41 "СК", №42 "СК", №43 "СК", якими були скасовані реєстрації декларацій позивача від 17 липня 2012 року

№ОД 08112120272, від 06 серпня 2012 року №ОД 14112134255, від 12 лютого 2013 року №ОД 083130430098, від 29 березня 2013 року №ОД 143130880111 про початок виконання будівельних робіт та готовність об'єкту до експлуатації за адресою: АДРЕСА_1 за включення до них недостовірних відомостей.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4 були подані декларації про початок виконання будівельних робіт та готовність об'єкту до експлуатації за адресою: АДРЕСА_1 від 17 липня 2012 року №ОД 08112120272, від 06 серпня 2012 року №ОД 14112134255, від 12 лютого 2013 року №ОД 083130430098, від 29 березня 2013 року №ОД 143130880111, в яких у пункті 14 та пункті 11.1 відповідно зазначено, що право власності та право користування замовником будівництва на земельну ділянку підтверджується державним актом про право власності на землю серії НОМЕР_1 від 19 січня 2012 року та договорами оренди земельних ділянок від 07 липня 2009 року №07/165, від 20 грудня 2012 року №2-1/249.

Під час проведення прокурорської перевірки було встановлено, що вказаний державний акт та договори оренди землі станом на 31 грудня 2012 року не були зареєстровані в управлінні Держземагенства у м.Одесі, що підтверджується листами управління Держземагенства у м. Одесі №01-2-04/4813 від 24 вересня 2013року та №01-1-04/4191 від 21 серпня 2013 року.

Крім того, під час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4 не були надані докази наявності права власності чи права користування земельною діяльною, на якій збудовані об'єкти нерухомого майна.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що вказані позивачем у деклараціях про початок будівельних робіт та про готовність об'єкту до експлуатації від 17 липня 2012 року №ОД 08112120272, від 06 серпня 2012 року №ОД 14112134255, за адресою: АДРЕСА_1, від 12 лютого 2013 року №ОД 083130430098, від 29 березня 2013 року №ОД 143130880111 дані про наявність у нього права власності чи користування землею є недостовірними, що є порушенням частини 8 статті 36, частини 10 статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

У зв'язку із встановленням відповідачем під час проведення позапланової перевірки факту вчинення позивачем будівництва без права власності чи права користування земельною ділянкою, суд першої інстанції прийшов до висновку про правомірність дій Інспекції ДАБК в Одеській області щодо проведення позапланової перевірки та складання акту, протоколів, видачі припису №239 від 18 квітня 2014 року, постанов №154/129-П, №155/127-П, №156/128-П, №157/126-П про притягнення позивача до відповідальності за допущені порушення у сфері містобудівної діяльності за наведення недостовірних даних у деклараціях та наказів №40 "СК", №41 "СК", №42 "СК", №43 "СК", якими скасована реєстрація декларацій.

Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції та залишив постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2014 року без змін.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України із висновком суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанцій, частково не погоджується із огляду на наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовідносини у сфері містобудування, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та порядок притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності врегульовані Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 "Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів", постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт", постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 533 "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю", постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244 "Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно з частиною 8 статті 36, частиною 10 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації, а також у поданій ним декларації про готовність об'єкта до експлуатації, та за експлуатацію об'єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності та вдосконалення державного регулювання у сфері містобудівної діяльності", який набрав чинності 19 січня 2012 року, було викладено в новій редакції Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Пунктами 4, 6 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (в редакції, яка набрала чинності 19 січня 2012 року) встановлено, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення:

виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації: на об'єктах I категорії складності - у розмірі вісімнадцяти мінімальних заробітних плат; на об'єктах II категорії складності - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат; на об'єктах III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат;

експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації: об'єктів I категорії складності - у розмірі вісімнадцяти мінімальних заробітних плат; об'єктів II категорії складності - у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат; об'єктів III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат; об'єктів IV категорії складності - у розмірі трьохсот сімдесяти мінімальних заробітних плат; об'єктів V категорії складності - у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань регулювання містобудівної діяльності" від 20 листопада 2012 року № 5496-VI, що набрав чинності 05 січня 2013 року, до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" внесено зміни, зокрема його доповнено статтею 39-1, яка визначає, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.

Частиною 1 статті 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У Рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року N 1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Положення частини 1 статті 58 Конституції України про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, стосується фізичних осіб і не поширюється на юридичних осіб.

Таким чином, на думку колегії суддів, дія статті 39-1, якою доповнено Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності", не може поширюватись на правовідносини, що існували або виникли до набрання ним чинності. Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, оскільки принцип неприпустимості зворотної дії в часі нормативно-правових актів є загальним принципом права.

Здійснивши системний аналіз вказаних норм права, колегія суддів дійшла висновку, що на час виникнення у позивача правовідносин у сфері містобудівної діяльності 17 липня 2012 року (зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт №ОД 08112120272) та 06 серпня 2012 року (зареєстровано декларацію про готовність об'єкту до експлуатації №ОД 14112134255), відповідач не мав повноважень на скасування цих декларацій.

Разом з тим, як вбачається зі змісту оскаржуваних наказів від 05 травня 2014 року № 40 "СК" "Про скасування реєстрації декларацій" та № 41 "СК" "Про скасування реєстрації декларацій" відповідач, всупереч положенням статті 58 Конституції України, послався на статтю 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" як на правову підставу для винесення цих наказів.

На час виникнення правовідносин (17 липня та 06 серпня 2012 року) таких наслідків, як скасування декларації про початок виконання будівельних робіт за подачу недостовірних даних у декларації, не існувало.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач, скасовуючи реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт від 17 липня 2012 року №ОД 08112120272 та про готовність об'єкта до експлуатації від 06 серпня 2012 року №ОД 14112134255, вийшов за межі наданих йому чинним законодавством повноважень, а отже видані 05 травня 2014 року накази №40 "СК", №41 "СК", якими були скасовані реєстрації декларацій позивача від 17 липня 2012 року №ОД 08112120272 про початок виконання будівельних робіт, від 06 серпня 2012 року №ОД 14112134255 про готовність об'єкту до експлуатації за адресою: АДРЕСА_1, за включення до них недостовірних відомостей є протиправними та підлягають скасуванню.

Крім того, слід зазначити, що в постановах №154/129-П, №155/127-П, №156/128-П, №157/126-П від 05 травня 2014 року відповідачем визнано позивача винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктами 4, 6 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 109620 гривень, виходячи з розміру мінімальної заробітної плати, встановленого на 2014 рік Законом України "Про Державний бюджет України на 2014 рік", тобто з суми 1218 гривень - станом на час винесення цих постанов.

Разом з тим, станом на час реєстрації оскаржуваних декларацій згідно Закону України "Про Державний бюджет України на 2012 рік" розмір мінімальної заробітної плати на 2012 рік становив 1102 гривні, згідно Закону України "Про Державний бюджет України на 2013 рік" на 2013 рік - 1147 гривень.

Відповідно розмір штрафу повинен був бути за реєстрацію декларацій від 17 липня 2012 року, від 06 серпня 2012 року - 99180 гривень, за реєстрацію декларацій від 12 лютого 2013 року, від 29 березня 2013 року - 103230 гривень.

У зв'язку із цим, колегія суддів вважає, що оскаржувані постанови Інспекції ДАБК в Одеській області №154/129-П, №155/127-П, №156/128-П, №157/126-П від 05 травня 2014 року винесені відповідачем неправомірно.

Скасовуючи декларації від 12 лютого 2013 року №ОД 083130430098, від 29 березня 2013 року №ОД 143130880111 про початок виконання будівельних робіт та готовність об'єкту до експлуатації за адресою: АДРЕСА_1, за включення до них недостовірних відомостей, Інспекція ДАБК в Одеській області діяла правомірно, а тому суди, відмовляючи задоволенні позову в цій частині, прийшли до вірного висновку, що вказані позивачем у цих деклараціях дані про наявність у нього права власності чи користування землею є недостовірними.

Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Оскільки судами були повно і правильно встановлені обставини справи, однак при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій було допущено порушення норм матеріального права при відмові у задоволенні позовних вимог про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 №ОД 08112120272 від 17 липня 2012 року; про скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об'єкта за адресою:

АДРЕСА_1 №ОД 14112134255 від 06 серпня 2012 року; а також про скасування постанов №154/129-П, №155/127-П, №156/128-П, №157/126-П від 05 травня 2014 року, наказів про скасування реєстрації декларацій №40 "СК", №41 "СК" від 05 травня 2014 року, ухвалені рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову в частині визнання неправомірними дій відповідача щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 №ОД 08112120272 від 17 липня 2012 року; щодо скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об'єкта за адресою: АДРЕСА_1 №ОД 14112134255 від 06 серпня 2012 року; про скасування постанов №154/129-П, №155/127-П, №156/128-П,

№157/126-П від 05 травня 2014 року, наказів про скасування реєстрації декларацій

№40 "СК", №41 "СК" від 05 травня 2014 року.

Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 КАС України, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року в частині відмови у задоволенні позову фізичної особи - підприємця ОСОБА_4 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області за участю прокуратури м.Одеси про визнання неправомірними дій відповідача щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 №ОД 08112120272 від 17 липня 2012 року; про скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об'єкта за адресою: АДРЕСА_1 №ОД 14112134255 від 06 серпня 2012 року; про скасування постанов №154/129-П, №155/127-П, №156/128-П,

№157/126-П від 05 травня 2014 року, наказів про скасування реєстрації декларацій

№40 "СК", №41 "СК" від 05 травня 2014 року скасувати.

Ухвалити в цій частині нове рішення.

Визнати неправомірними дії відповідача щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 №ОД 08112120272 від 17 липня 2012 року; щодо скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об'єкта за адресою: АДРЕСА_1 №ОД 14112134255 від 06 серпня 2012 року.

Скасувати постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області №154/129-П, №155/127-П, №156/128-П, №157/126-П від 05 травня 2014 року, накази Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області про скасування реєстрації декларацій №40 "СК", №41 "СК" від 05 травня 2014 року.

В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 235-244-2 КАС України.

Судді: