Людмила Опришко: Парадокси судової практики з доступу до публічної інформації

На Форумі захисників права на доступ Людмила Опришко, адвокат, медіа-юрист, ГО «Платформа прав людини», представила найпарадоксальніші судові рішення зі своєї практики.

Людмила Опришко:

1. Перша судова справа, яку я хочу представити, стосується ст. 14 ЗУ «Про доступ до публічної інформації».

У п. 4 ст. 14 визначено, що розпорядники інформації зобов'язані визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо.

Видається, що все дуже просто.

Але була така судова справа: позивач зазначав, що відповідач не оприлюднив на сайті відомості про те, чи визначив він таке місце, за якою адресою воно є, і просив зобов’язати відповідача зробити це.

Як ви думаєте, яке рішення прийняв суд?

Позивач програв справу. Відповідачем у даному випадку була Вища кваліфікаційна комісія суддів. Суд сказав: дійсно, такі місця мають бути, але ніхто не зобов’язаний оприлюднювати інформацію про них на сайті. Більше того, розпорядник інформації може визначати такі місця у кожному конкретному випадку. Тобто, виходить так, що залежно від певних обставин, це може бути різне місце.

Особисто я не поділяю таку позицію. І ось чому. Стаття 14 закону про доступ до публічної інформації зобов‘язує кожного розпорядника визначити спеціальні місця для роботи з документами, наголошую – спеціальні. Тобто, це мають бути місця, придатні для зазначеної роботи і доступні для запитувачів в будь-який час. В іншому разі, як відрізнити спеціальне місце від не спеціального? Якщо виходити саме з таких міркувань, то необхідно визнати, що після створення такого місця потрібно повідомити про його місцезнаходження всіх потенціальних запитувачів. Адже в поширенні цієї інформації є суспільна необхідність, оскільки в такий спосіб спрощується доступ до публічної інформації, а розпорядник виявляє свою відкритість.

Пункт 2 статті 13 вже не раз згадуваного закону «Про доступ…» говорить про те, що суспільно значуща (суспільно-необхідна) інформація має оприлюднюватись, в тому числі і на сайтах (див. також статтю 5 цього закону). Тому я переконана в тому, що інформацію про наявність спеціальних місць для роботи з документами розпорядники публічної інформації зобов’язані оприлюднювати на своїх веб-сайтах, якщо такі створено.

Не зайвим, в контексті цієї справи, було б нагадати і Висновок № 7 (2005) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про правосуддя та суспільство, де, зокрема, звертається увага на необхідність інформування громадськості про роботу судів, в тому числі через інтернет – сайти, облаштування приміщень суду тощо.

Аналізуйте судовий акт: Спеціальний Закон України «Про доступ до публічної інформації» має пріоритет перед іншими і повинен виконуватися усіма розпорядниками інформації незалежно від законів, що регулюють їх діяльність (спр. № К/800/10319/16, 05.14.17)

2. Закон «Про доступ…» гарантує право на доступ до публічної інформації, зокрема, як визначено в п. 4 ст. 3 шляхом доступу до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

У нас є цікава справа, коли позивач відстоював це право в суді. До речі, це не єдиний випадок. Наразі в задоволенні позову відмовили, спираючись на визначення публічної інформації.

Як відомо, частина 1 статті 1 ЗУ «Про доступ…» визначає, що публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Суд сказав: ідеться про інформацію, яка не зафіксована на матеріальних носіях, а відтак, не є публічною.

Зараз ця справа перебуває на касаційному розгляді. Але ми готуємось і до подання заяви до ЄСПЛ.

Обставини справи такі: журналісти прийшли з камерою на відкриті збори суддів, де обирали голову суду, тобто йшлося про суспільно важливу подію.

Про те, що збори будуть відкритими, було відповідне оголошення. Однак щойно побачили журналістів з камерою, як зйомку заборонили. Це не судове засідання, заперечили журналісти, нема жодної правової підстави для такої заборони. Щоб не сперечатися, голова суду закрив двері на ключ і провів відкриті збори за зачиненими дверима.

Ми оскаржували ці дії в порядку, передбаченому законом «Про доступ…».

Спочатку нам заперечували, що судова влада має особливий статус і не є розпорядником публічної інформації. На що ми говорили, що коли ідеться про нюанси справ – то так і є, але в даному разі мова йде про функціонування суду як державного органу – в таких випадках суди є такими ж розпорядниками, як і всі інші органи влади. Нагадаю: ішлося про призначення голови суду.

Далі дебатувалося питання про те, чи є публічною інформація, якщо вона не зафіксована. На наш аргумент, що у журналістів є камери і от вони її й зафіксують, нам відповідали, що зафіксувати має саме суд в процесі свої діяльності.

Третім питанням було: а може, це взагалі не справа адміністративної юрисдикції. Нам навіть радили пошукати якийсь інший суд…

Все-таки адміністративний суд не наважився закрити провадження на підставі непідсудності йому цієї справи, і ми пройшли дві інстанції, але обидві пристали на аргументи, що це не публічна інформація, бо не зафіксована.

Взагалі, готовність/неготовність інформації суди часто використовують як тактичний хід для перекваліфікації запиту на звернення.

Зокрема таке відбулося у справі Андрія Романенка, де він просив надати йому копії документів, а суд визнав, що оскільки ідеться про копіювання, то це вже певні дії з інформацією, отже, вона не є готовою, а отже, це звернення.

Аналізуйте судовий акт: Розпорядник інформації, який не володіє нею, але якому за характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити запит належному розпоряднику, повідомивши про це запитувача (справа К/800/63876/13, 18.04.17)

3. Аналізуючи судову практику у справах про доступ до публічної інформації можна побачити ще одну цікаву особливість. Нерідко суди визнають публічними лише ті відомості, які створені суб’єктом владних повноважень, і вважають, що жоден інший розпорядник не може створити публічну інформацію. До речі, саме таке трактування давала одна з попередніх постанов Пленуму ВАСУ. І хоча в 2016 році було ухвалено нову Постанову з цього питання, деякі суди все ще використовують старі підходи.

Такі ситуації нерідко виникають тоді, коли запит направляється до комунальних підприємств, установ чи інших розпорядників, які не є суб’єктами владних повноважень. Наприклад, вирішуючи справу в якій позивач звернувся до слідчого ізолятора з проханням надати копію медичної довідки про стан здоров’я її чоловіка, суд акцентував увагу на тому, що вирішення цього питання залежить від того, чи створено цю інформацію саме органом державної влади, державним органом чи органом місцевого самоврядування.

Водночас, поширеною є практика судів, коли приймається рішення, яким зобов’язують комунальні підприємства надати копії документів про витрачання ними бюджетних коштів. Мова йде про копії господарських договорів, укладених з іншими господарюючими суб’єктами, в тому числі ФОП, приватними підприємствами, товариствами з обмеженою відповідальністю тощо. Відповідно, в таких випадках визнається за можливе створення публічної інформації не суб’єктами владних повноважень, адже жодною зі сторін таких договорів не виступають органи влади.

Про те, що зазначена інформація є публічною, прямо зазначено в законі. Частина 5 ст. 6 ЗУ «Про доступ…» говорить: не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Отже, і закон, і судова практика таки визнають, що публічною може бути не лише інформація, створена суб’єктами владних повноважень, але й іншими розпорядниками публічної інформації у випадках, передбачених законом. Нам варто звертати на це увагу судів і відповідним чином корегувати перекоси у судовій практиці.

Але я би все-таки хотіла наголосити: попри спірні судові рішення, судова практика – це не догма і не відчай. Це те, що повсякчас розвивається. І розвиваємо її ми.

Записала Леся Ганжа

Джерело: Доступ до правди

Аналізуйте судовий акт: НЕ підлягає обмеженню в наданні за запитами відомостей про осіб, умови отримання ними у користування або у власність державного або комунального майна, копії відповідних договорів, які містять таку інформацію (ВСУ № 299/2507/14-а, від 08.11.16)