ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"15" жовтня 2015 р. м. Київ К/800/35315/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Конюшка К.В.

суддів: Гончар Л.Я., Чалого С.Я.

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2015 року

у справі № 821/4551/13-а

за позовом Державної фінансової інспекції в Херсонській області

до Новоолексіївської селищної ради Генічеського району Херсонської області

про виконання пунктів вимоги

В С Т А Н О В И В :

У грудні 2013 року Державна фінансова інспекція в Херсонській області (далі - Інспекція) звернулася до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Новоолексіївської селищної ради Генічеського району Херсонської області про (з урахуванням уточнених позовних вимог) виконання пунктів 6, 7, 15, 16, 17 вимоги Голопристанської МДФІ від 25.09.2013 № 44-12/1551.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 20.01.2014, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.07.2015, позов задоволено частково. Зобов'язано Новоолексіївську селищну раду Генічеського району Херсонської області виконати повністю пункт 15 вимоги Голопристанської міжрайонної державної фінансової інспекції від 25.09.2013 № 44-12/1551 та зобов'язано Новоолексіївську селищну раду Генічеського району Херсонської області виконати пункт 16 вимоги Голопристанської міжрайонної державної фінансової інспекції від 25.09.2013 № 44-12/1551 в частині зобов'язання внести зміни до договорів оренди земельних ділянок, укладених із ТОВ «Астеліт», ТОВ «Новотроїцький елеватор», ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, та забезпечити надходження коштів, які недоотримані місцевим бюджетом внаслідок несвоєчасного внесення змін до договорів оренди в частині збільшення нормативно-грошової оцінки земельних ділянок, а у разі відмови орендарів від сплати коштів, запровадити із ними претензійно-позовну роботу та стягнути кошти до місцевого бюджету. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись зі вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Інспекція оскаржила їх у касаційному порядку.

У касаційній скарзі скаржник просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій з мотивів порушення цими судами норм матеріального та процесуального права, прийняти нове рішення - про задоволення позову у повному обсязі.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження, установленому пунктом 1 частини першої статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з частиною другою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи і правильність застосування судами норм процесуального права, судова колегія дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Як установлено судами попередніх інстанцій, у червні 2013 року, відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ в Херсонській області на ІІІ квартал 2013 року, посадовими особами Голопристанської МДФІ була проведена ревізія селищного бюджету та фінансово-господарської діяльності Новоолексіївської селищної ради.

За результатами вказаної ревізії складено акт перевірки від 06.09.2013 № 44-27/12, яким зафіксовані допущені відповідачем порушення вимог чинного законодавства, а саме: в порушення абзацу 2 пункту 6 Постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», заступнику селищного голови ОСОБА_6 з червня по грудень 2009 року здійснювалася виплата премій, матеріальних допомог на підставі розпоряджень селищного голови, але без наявності відповідних рішень селищної ради, внаслідок чого, йому було безпідставно виплачено кошти в загальній сумі 9 789,37 грн., на які проведено нарахування до державних цільових фондів в сумі 3 563,33 грн.; - при прийнятті з 01.03.2011 на посади директора Новоолексіївського селищного будинку культури ОСОБА_7 та хореографа народного колективу «Лале» ОСОБА_8 розпорядженнями селищного голови не визначались індексація доходів новоприйнятих працівників та базовий місяць для її нарахування, внаслідок чого, в порушення п.5 «Порядку проведення індексації грошових доходів населення», вказаним особам невірно визначено базовий місяць для нарахування індексації. Загальна сума переплати складає 17 312,94 грн., на які проведено нарахування внесків до державних цільових фондів та єдиного соціальною внеску на суму 6 284,60 грн.; станом на 01.01.2013 залишок коштів на спеціальному реєстраційному рахунку № 31528002700114 становив 41 532,05 грн., який утворився за попередні роки від надходження збору за забруднення навколишнього середовища. В порушення пункту 2 статті 57, пункту 6 статті 78 Бюджетного кодексу № 2456-III, загальним фондом місцевого бюджету недоотримано коштів на суму 41 532,05 грн., внаслідок неперерахування залишків на рахунках спеціального фонду, на які не визначався розпорядник коштів та не призначалися бюджетні асигнування; в порушення вимог пункту 3.2 «Інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ», пункту 1 статті 3, пункту 2, 5, 6 статті 51, пункту 17 статті 69 Бюджетного кодексу № 2542, загальним фондом місцевого бюджету недоотримано коштів на суму 2 311,92 грн., внаслідок того, що відшкодування порушень, які виявлені попередньою ревізією за 2006-2008 роки проводилися шляхом внесення коштів до каси селищної ради з подальшим перерахуванням їх на реєстраційні рахунки установ селищної ради як поновленням касових видатків; по виготовленню оновленої нормативно - грошової оцінки землі в смт. Новоолексіївка прийнято рішення сесії від 02.03.2012 № 468 «Про затвердження технічної документації з нормативно-грошової оцінки земель селища Новоолексіївка», яке було оприлюднено та зазначено про початок застосування оновленої нормативно-грошової оцінки (з 01.04.2012), проте не обумовлено про строки внесення змін до діючих договорів оренди. Отже, при дії зазначеної нормативно-грошової оцінки з 01.01.2013 по 01.04.2013 орендарів не повідомлено про затвердження оновленої нормативно-грошової оцінки, внаслідок чого зміни до розміру орендної плати в діючі договори оренди станом на 01.08.2013 не вносилися. За період з 01.01.2013 по 01.08.2013 в недотримання вимог пункту 1 статті 69 Бюджетного кодексу України № 2456, місцевими бюджетами недоотримано орендної плати на загальну суму 38 389,42 грн.; в порушення частини другої статті 85 Бюджетного кодексу України № 2456, в частині заборони планування та здійснення видатків на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, селищною радою проведено перерахування залишку коштів Новоолексіївського селищного бюджету по спеціальному фонду за КТКВ 080101 в сумі 13 740,94 грн.

Уповноваженою особою Голопристанської МДФІ направлено на адресу Новоолексіївської селищної ради вимогу від 25.09.2013 № 44-12/1551 про усунення виявлених порушень.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що позов Інспекції підлягає лише частковому задоволенню, а саме в частині зобов'язання Новоолексіївської селищної ради виконати в повному обсязі пункт 15 вимоги, а пункт 16 вимоги - в частині зобов'язання відповідача внести зміни до чинних договорів оренди земельних ділянок та забезпечити надходження коштів, які недоотримані місцевим бюджетом внаслідок несвоєчасного внесення змін до таких договорів.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та вважає їх передчасними з огляду на таке.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011 (далі - Положення, Держфінінспекція відповідно), визначено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21).

Положенням установлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, пунктом 7 передбачено право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимогу, яка вказує на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 28.10.2014 № 21-462а14, від 25.11.2014 № 21-442а14, від 23.06.2015 № 21-967а15.

Відповідно до положень частини першої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Ураховуючи викладене, позовні вимоги Інспекції про зобов'язання виконати пункти 6, 7, 15, 16, 17 вимоги Голопристанської МДФІ від 25.09.2013 №44-12/1551, задоволенню не підлягають, оскільки такі збитки стягуються в судовому порядку за відповідним позовом про стягнення збитків, а не за позовом про зобов'язання вчинити певні дії.

За вказаних обставин колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку, що позов Інспекції задоволенню не підлягає.

Зважаючи на викладене, оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з прийняттям нового рішення у справі - про відмову у задоволенні позову.

Відповідно до частини першої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 210 - 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області задовольнити частково.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2015 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову Державної фінансової інспекції в Херсонській області відмовити у повному обсязі.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України у строк та у порядку, визначеними статтями 237- 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий

(підпис)

К.В. Конюшко

Судді

(підпис)

Л.Я. Гончар

(підпис)

С.Я. Чалий

Згідно з оригіналом помічник судді М.Р. Мергель